國辦發(fā)[2005]46號

    各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

    建設部、發(fā)展改革委、科技部、公安部、財政部、國土資源部《關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》已經(jīng)國務院同意，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

    國務院辦公廳
    二○○五年九月二十三日

關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見

建設部　發(fā)展改革委　科技部
公安部　財政部　國土資源部

    城市公共交通是與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關的重要基礎設施。改革開放以來，我國城市公共交通有了較快發(fā)展，但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，一些城市交通擁堵、群眾出行不便等問題日益突出，嚴重影響了城市發(fā)展和人民群眾生活水平的提高。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是提高交通資源利用效率，緩解交通擁堵的重要手段。為解決好城市交通問題，促進城市健康發(fā)展，現(xiàn)就優(yōu)先發(fā)展城市公共交通提出以下意見：

    一、進一步提高認識

    我國土地資源稀缺，城市人口密集，群眾收入水平總體還不高，優(yōu)先發(fā)展公共交通符合城市發(fā)展和交通發(fā)展的實際，是貫徹落實科學發(fā)展觀和建設節(jié)約型社會的重要舉措。各地區(qū)和有關部門要進一步提高認識，確立公共交通在城市交通中的優(yōu)先地位，明確指導思想和目標任務，采取有力措施，加快發(fā)展步伐。要通過科學規(guī)劃和建設，提高線網(wǎng)密度和站點覆蓋率，優(yōu)化運營結構，形成干支協(xié)調(diào)、結構合理、高效快捷并與城市規(guī)模、人口和經(jīng)濟發(fā)展相適應的公共交通系統(tǒng)。要進一步放開搞活公共交通行業(yè)，完善支持政策，提高運營質(zhì)量和效率，為群眾提供安全可靠、方便周到、經(jīng)濟舒適的公共交通服務。要充分發(fā)揮公共交通運量大、價格低廉的優(yōu)勢，引導群眾選擇公共交通作為主要出行方式。

    二、充分發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控作用

    （一）科學編制公共交通規(guī)劃。交通規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要組成部分。城市人民政府要在對交通現(xiàn)狀、需求和發(fā)展前景進行充分調(diào)查研究的基礎上，以公共交通為核心，通過編制實施城市綜合交通體系規(guī)劃、公共交通專項規(guī)劃和軌道交通建設規(guī)劃，科學配置和利用交通資源，建立以公共交通為導向的城市發(fā)展和土地配置模式。城市交通規(guī)劃要與城市總體布局和人口產(chǎn)業(yè)分布相協(xié)調(diào)，確定發(fā)展戰(zhàn)略目標、任務、有關技術和經(jīng)濟政策；綜合考慮各種交通方式、換乘樞紐配置，以及與對外交通的銜接，重點確定公共交通結構、線網(wǎng)分布、場站布局、用地規(guī)模、建設計劃等。

    （二）保障規(guī)劃的編制和組織實施。城市人民政府要大力支持公共交通規(guī)劃編制工作，將規(guī)劃編制所需經(jīng)費納入財政預算，確保編制任務的完成。要保持規(guī)劃的嚴肅性和穩(wěn)定性，保障規(guī)劃的組織實施。采取有力措施，切實防止和糾正違反規(guī)劃、侵占公共交通基礎設施及其建設用地的行為，保證優(yōu)先發(fā)展公共交通的需要。

    （三）建立健全法律法規(guī)和標準體系。要從實際出發(fā)，借鑒國內(nèi)外優(yōu)先發(fā)展公共交通的成功經(jīng)驗，從規(guī)劃、建設、管理等方面，加快建立確保公共交通優(yōu)先發(fā)展的法律法規(guī)體系。要健全場站建設、車輛配備與更新、設施裝備、服務質(zhì)量等方面的技術標準體系。進一步強化法律法規(guī)和標準的指導作用，促進城市公共交通健康有序發(fā)展。

    三、完善公共交通基礎設施

    （一）合理規(guī)劃設置場站和配套設施。城市人民政府要按照城市公共交通規(guī)劃要求，將公共交通場站和配套設施納入城市舊城改造和新城建設計劃；將公共交通場站作為新建居住小區(qū)、開發(fā)區(qū)、大型公共活動場所等工程項目配套建設的一項內(nèi)容，實行同步設計、同步建設、同步竣工、同步交付使用。已投入使用的公共交通場站設施，不得隨意改變用途。對符合公共交通車輛通行條件的居住區(qū)，應設置公共交通線路及相應的站點。在城市主要交通干道上，建設港灣式停靠站，配套完善站臺、候車亭等設施。按照“滿足群眾需求，不干擾正常通行”的原則，合理規(guī)劃、科學設置小公共汽車和出租汽車�？奎c。對未按規(guī)定配套建設公共交通場站等公共交通設施的建設項目一律不予審批、驗收。

    （二）加強城市交通換乘樞紐建設。交通換乘樞紐是一體化交通系統(tǒng)的關鍵環(huán)節(jié)。符合條件的地區(qū)要建立換乘樞紐中心，引入各種交通方式，實現(xiàn)公共汽（電）車、大容量快速公共汽車、軌道交通之間的方便快捷換乘，以及城市交通與鐵路、公路、民航等對外交通之間的有效銜接。換乘樞紐中心要配套建設機動車、非機動車停車場，配備相應的指向標識、線路圖、時刻表、換乘指南等服務設施，方便群眾使用。

    （三）推動智能公共交通系統(tǒng)發(fā)展。要積極利用高新技術，改造傳統(tǒng)的公共交通系統(tǒng)，以信息化為基礎，促進乘客、車輛、場站設施以及交通環(huán)境等要素之間的良性互動，推動智能公共交通系統(tǒng)建設。建設公共交通線路運行顯示系統(tǒng)、多媒體綜合查詢系統(tǒng)、乘客服務信息系統(tǒng)，使廣大乘客能夠方便了解公共交通信息，合理安排出行。充分運用信息技術，建立電腦營運管理系統(tǒng)和連接各停車場站的智能終端信息網(wǎng)絡，加強對運營車輛的指揮調(diào)度，提高運營效率。

    四、優(yōu)化公共交通運營結構

    （一）大力發(fā)展公共汽（電）車。公共汽（電）車承擔著城市公共客運的主要任務，要在穩(wěn)步增加線路、延長營運里程、擴大站點覆蓋面的基礎上，優(yōu)化線網(wǎng)結構和運力配置，滿足人民群眾日益增長的出行需要和多樣化交通需求。公共汽（電）車線路和�？空军c要盡量向居住小區(qū)、商業(yè)區(qū)、學校聚集區(qū)等城市功能區(qū)延伸，方便人民群眾生產(chǎn)生活。要采取有效措施積極扶持城鄉(xiāng)之間的公共交通發(fā)展，引導城市公共交通向農(nóng)村延伸服務，方便農(nóng)村客運與城市公共交通的接駁換乘，解決農(nóng)民出行難問題。小公共汽車作為公共汽（電）車的補充，是中小城市公共交通的主要形式，要充分發(fā)揮其優(yōu)勢，合理引導，規(guī)范發(fā)展。

    （二）有序發(fā)展城市軌道交通。城市軌道交通建設要堅持量力而行、有序發(fā)展的方針，與城市規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。要按照《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發(fā)[2003]81號）要求，對經(jīng)濟條件較好，交通擁堵問題比較嚴重的特大城市軌道交通項目予以優(yōu)先支持。項目建設要嚴格按照城市軌道交通建設規(guī)劃組織實施。軌道交通的建設和運營成本不能完全通過車票收入來平衡，要積極探索改革建設、運營和投融資體制，增加投入，促進軌道交通健康發(fā)展。

    （三）適度發(fā)展大運量快速公共汽車系統(tǒng)。大運量快速公共汽車系統(tǒng)是利用現(xiàn)代化大容量專用公共交通車輛，在專用的道路空間快速運行的公共交通方式，具有與軌道交通相近的運量大、快捷、安全等特性，且建設周期短，造價和運營成本相對低廉。具備條件的城市應結合城市道路網(wǎng)絡改造，因地制宜發(fā)展大運量快速公共汽車系統(tǒng)。要在做好建設規(guī)劃的基礎上，處理好與其他公共交通方式的銜接和配合。

    五、保障公共交通的道路優(yōu)先使用權

    （一）科學設置優(yōu)先車道（路）和優(yōu)先通行信號系統(tǒng)。要通過科學論證，合理設置公共交通優(yōu)先車道、專用車道（路）、路口專用線（道）、專用街道、單向優(yōu)先專用線（道）等，調(diào)整公共交通車輛與其他社會車輛的路權使用分配關系，提高公共交通車輛運營速度和道路資源利用率。公共交通優(yōu)先車道要配套設置清晰、直觀的標志標線等標識系統(tǒng)，使公共交通流與其他交通流明確區(qū)分，確保公共交通車輛的優(yōu)先或?qū)Ｓ寐窓�。要通過合理配置公共交通車輛感應信號系統(tǒng)，調(diào)整交叉口信號周期、信號相位，設置公共交通車輛專用信號等措施，減少公共交通車輛在道路交叉口的停留時間，保證道路優(yōu)先通行權。

    （二）加強優(yōu)先車道（路）和優(yōu)先通行信號系統(tǒng)管理。城市人民政府要建立公共交通優(yōu)先車道監(jiān)控系統(tǒng)，加強優(yōu)先車道和優(yōu)先通行信號系統(tǒng)管理，對占用公共汽車專用道、干擾公共交通車輛優(yōu)先通行的社會車輛依法查處，保證公共交通車輛對優(yōu)先車道的使用權和優(yōu)先通行信號系統(tǒng)的正常運轉，提高公共交通車輛的運行速度和準點率。

    六、積極穩(wěn)妥地推進行業(yè)改革

    （一）改革投融資體制。要按照市政公用事業(yè)改革的總體要求，鼓勵社會資本包括境外資本以合資、合作或委托經(jīng)營等方式參與公共交通投資、建設和經(jīng)營。鼓勵和支持公共交通企業(yè)采取盤活現(xiàn)有資產(chǎn)、改制上市等方式籌集資金。要把公共交通基礎設施建設與周邊地區(qū)用地開發(fā)統(tǒng)籌考慮，充分發(fā)揮項目建設的綜合效益。

    （二）推行特許經(jīng)營制度。有序開放公共交通市場，實行特許經(jīng)營制度，形成國有主導、多方參與、規(guī)模經(jīng)營、有序競爭的格局。在實施特許經(jīng)營的過程中，要防止片面追求經(jīng)濟收益，盲目拍賣出讓公共交通線路和設施經(jīng)營權，嚴禁將同一線路經(jīng)營權重復授予不同經(jīng)營者。對經(jīng)營惡化、管理混亂、安全生產(chǎn)隱患嚴重的企業(yè)，要依法收回特許經(jīng)營權。

    （三）加強市場監(jiān)管。城市公共交通行政主管部門要加強對公共交通企業(yè)經(jīng)營和服務質(zhì)量的監(jiān)管，規(guī)范經(jīng)營行為，依法查處非法營運、妨礙公共交通正常運行、危害公共交通安全等行為。要逐步推行等級服務評定制度，開展文明線路創(chuàng)建活動，加強行業(yè)自律，促進企業(yè)不斷提高自身素質(zhì)。

    （四）提高服務水平。公共交通企業(yè)要科學調(diào)度車輛和編制運行圖，加大行車密度，及時疏解客流，縮短乘客等候時間。要加快車輛更新步伐，積極選用安全、舒適、節(jié)能、環(huán)保的車輛，淘汰環(huán)境污染嚴重、技術條件差的車輛。要加強對公共交通場站、車輛、設施裝備等的維護保養(yǎng)，為群眾創(chuàng)造良好的乘車、候車環(huán)境。

    七、進一步加大政策扶持力度

    （一）提供財政支持。城市人民政府要對軌道交通、綜合換乘樞紐、場站建設，以及車輛和設施裝備的配置、更新給予必要的資金和政策扶持。城市公用事業(yè)附加費、基礎設施配套費等政府性基金要用于城市交通建設，并向公共交通傾斜。

    （二）規(guī)范補貼制度。對公共交通實行經(jīng)濟補貼、補償政策。建立規(guī)范的成本費用評價制度和政策性虧損評估制度，對公共交通企業(yè)的成本和費用進行年度審計與評價，合理界定和計算政策性虧損，并給予適當補貼。對公共交通企業(yè)承擔社會福利（包括老年人、殘疾人、軍人免費乘車，學生和成人持月票乘車等）和完成政府指令性任務所增加的支出，定期進行專項經(jīng)濟補償。

    （三）調(diào)整客運價格。要兼顧經(jīng)濟效益和社會效益，考慮企業(yè)經(jīng)營成本和群眾承受能力，科學合理地核定公共交通票價。發(fā)揮客運價格的導向和杠桿作用，繼續(xù)保持低票價和低成本的優(yōu)勢，最大限度地吸引客流，提高公共交通工具的利用率。各種公共交通方式之間也要建立合理比價關系，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，提高整個公共交通系統(tǒng)的運行效率。

    （四）實行用地劃撥。優(yōu)先安排公共交通設施建設用地，城市公共交通規(guī)劃確定的停車場、保養(yǎng)場、首末站、調(diào)度中心、換乘樞紐等設施，其用地符合《劃撥用地目錄》的，可以用劃撥方式供地。不得隨意擠占公共交通設施用地或改變土地用途。

    （五）加大科研投入。城市人民政府要加大對公共交通行業(yè)的科研投入，實現(xiàn)公共交通優(yōu)先發(fā)展的科技支撐。要對公共交通規(guī)劃理論與方法、綜合交通樞紐設計、公共交通優(yōu)先的道路網(wǎng)利用和信號系統(tǒng)、綜合交通信息平臺、車輛智能化和安全性有關標準等組織立項，加大科研力度。要積極推廣應用先進科技成果，滿足優(yōu)先發(fā)展公共交通的技術需要。公共交通企業(yè)要加大對企業(yè)管理系統(tǒng)的科技投入，提高運營組織水平。

    八、加強組織領導和監(jiān)督檢查

    優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，是一項復雜的社會系統(tǒng)工程。城市人民政府要切實加強組織領導，動員社會力量，共同做好這項工作。城市公共交通行政主管部門要會同有關部門，認真組織實施有關政策措施，把優(yōu)先發(fā)展公共交通作為實施城市道路交通暢通工程、創(chuàng)建綠色交通示范城市、改善人居環(huán)境的重要內(nèi)容，切實抓好落實。建設部要會同有關部門，加強監(jiān)督檢查和評估指導，積極推廣先進經(jīng)驗，對取得明顯成效的城市給予表彰，引導各地做好優(yōu)先發(fā)展公共交通工作，促進城市健康發(fā)展。