摘要：文章指出城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間存在矛盾的對(duì)立統(tǒng)一，分析了我國(guó)城市化建設(shè)與土地集約化利用的關(guān)系以及我國(guó)城市化建設(shè)過(guò)程中土地利用存在的主要問(wèn)題，針對(duì)發(fā)展城市化建設(shè)，保護(hù)耕地提出了6條措施。

　　一、城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間存在矛盾的對(duì)立統(tǒng)一

　　1.城市化建設(shè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，要有一定土地做保障

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市化水平得到迅速提高，成為中華人民共和國(guó)成立至今的近半個(gè)世紀(jì)中我國(guó)城市發(fā)展的最快時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年我國(guó)城市人口約3.8億，城市化程度大約為30.4%.但與世界相比，發(fā)展還是很慢，1996年世界城市化程度已經(jīng)達(dá)到45.5%，而日本在1990年就達(dá)到77.4%.據(jù)專家預(yù)測(cè)，我國(guó)到2050年，城市化水平將提高到70％，在未來(lái)50多年中，將有約5億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力及其家屬進(jìn)城，變?yōu)槌鞘腥丝凇＿@樣不僅要建立大量新城市，而且現(xiàn)有的許多城市都要程度不同地?cái)U(kuò)大其規(guī)模。土地是城市的依托，城市化建設(shè)必然要有一定的土地做保障，按照每個(gè)城鎮(zhèn)人口占地100平方米計(jì)算，增加5億城市人口，約需要土地5萬(wàn)平方公里，即7500萬(wàn)畝。

　　國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市化水平的不斷提高，大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城，并轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，推動(dòng)大批新城市的建立。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原有城鎮(zhèn)需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴(kuò)大是我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀表現(xiàn)，是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，為此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。

　　2.我國(guó)人均耕地少，耕地后備資源不足，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻

　　國(guó)土資源部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、全國(guó)農(nóng)業(yè)普查辦公室聯(lián)合發(fā)布的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查最新公報(bào)顯示，全國(guó)耕地面積19.51億畝，人均耕地面積0.106公頃（1.59畝），仍不到世界人均耕地的一半，而且地區(qū)分布很不平衡。人均耕地較多的一些省，主要分布在東北、西北和西南地區(qū)，這里自然條件較差，糧食產(chǎn)量較低；人均耕地較少的�。▍^(qū)、市），主要分布在東南沿海和京津滬三市，這里自然條件較好，糧食產(chǎn)量高，但也是耕地大幅度減少的地區(qū)。全國(guó)還有607萬(wàn)公頃（0.91億畝）的耕地坡度大于25度，而在耕地面積中，無(wú)灌溉設(shè)施的耕地比重高于有灌溉設(shè)施的耕地，全國(guó)還有30萬(wàn)公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說(shuō)明，我國(guó)耕地的總體質(zhì)量也是不高的。

　　新《土地管理法》著重強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)耕地保護(hù)問(wèn)題，其目標(biāo)是確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，新法明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照”占多少，墾多少“的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母�地”。但是我�?guó)耕地資源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小，耕地后備資源不足，質(zhì)量低，人均耕地少，且日益減少。在自然條件和生產(chǎn)力所允許的條件下，絕大部分能開(kāi)墾的土地已被開(kāi)墾。此外，目前我國(guó)人口還在以每年一千多萬(wàn)人的速度增加，經(jīng)濟(jì)建設(shè)正處于快速增長(zhǎng)時(shí)期，“吃飯”和“建設(shè)”給耕地帶來(lái)的壓力，有增無(wú)減，并沒(méi)有緩解。近年來(lái)，耕地面積連年銳減，尤其是一些優(yōu)質(zhì)耕地的減少，很難靠開(kāi)發(fā)來(lái)彌補(bǔ)。目前這種趨勢(shì)還在發(fā)展。僅僅1997年、1998年兩年，全國(guó)耕地就凈減少近600萬(wàn)畝。地方開(kāi)墾條件差或土地后備資源的匱乏，致使其既實(shí)現(xiàn)確保耕地不減少的目標(biāo)而又同時(shí)不影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相當(dāng)困難。據(jù)有關(guān)方面預(yù)測(cè)，到2010年，我國(guó)還要增加一億多人口，而非農(nóng)建設(shè)占用耕地、陡坡退耕、災(zāi)害毀地三項(xiàng)，可能還要減少耕地近一億畝。

　　3.緩解城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間矛盾的途徑

　　在客觀上，城市化建設(shè)與保護(hù)耕地之間存在一定的矛盾，城市的發(fā)展和擴(kuò)大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不發(fā)展。所以，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何處理發(fā)展城市與保護(hù)耕地之間的關(guān)系。一方面，我們必須較快地發(fā)展城市，以適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要；另一方面，我們需要切實(shí)地保護(hù)耕地，使兩方面得到協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，在發(fā)展城市中盡可能地減少耕地的占用。

　　因此，必須找出一條既能減少耕地占用，又能及時(shí)為城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)提供必需的建設(shè)用地，保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的新路子，以緩解城市化建設(shè)與保護(hù)耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。土地集約化利用包括四個(gè)方面：（1）城市土地的集約利用；（2）農(nóng)村非農(nóng)用地的集約利用；（3）農(nóng)村農(nóng)用地的集約利用（主要是大城市周圍的高投入高產(chǎn)出）；（4）全國(guó)整體的集約用地水平的提高。其中前三條是被大家所共識(shí)，而最后一條則未引起高度重視，而此條正是解決用地緊張的主要途徑。土地的集約化利用不但要從局部如某個(gè)城市或農(nóng)村、某個(gè)地區(qū)或某塊土地的角度來(lái)考慮，而且要從系統(tǒng)整體（整個(gè)國(guó)家）的角度來(lái)考慮。加快城市化進(jìn)程能更好地集約用地和節(jié)約用地，能夠提高全國(guó)整體的集約用地水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)，起到保護(hù)耕地的作用。下面就加快城市化進(jìn)程對(duì)減少耕地占用的壓力談幾點(diǎn)看法。

　　二、發(fā)展城市化建設(shè)與土地集約化利用關(guān)系

　　1.城市化建設(shè)有利于人口出生率的降低，從而減小眾多人口對(duì)耕地的壓力

　　城市和鄉(xiāng)村代表了不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域單元，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平、婦女職業(yè)類別和文化教育程度的差異，而使兩者的婦女生育水平有較大的差異，城鎮(zhèn)始終低于鄉(xiāng)村的生育率。生育期一孩率城鎮(zhèn)大大高于鄉(xiāng)村，高達(dá)90％以上，鄉(xiāng)村二孩率超過(guò)城鎮(zhèn)的1倍多。1998年我國(guó)城鎮(zhèn)人口出生率為13.67‰，自然增長(zhǎng)率8.36‰，而縣出生率為17.05‰，自然增長(zhǎng)率為10.04‰。以上海市為例，1998年人口出生率僅為5.20‰，自然增長(zhǎng)率為－1.80‰。我國(guó)歷年市鎮(zhèn)與縣人口生長(zhǎng)率與自然增長(zhǎng)率對(duì)比見(jiàn)表1.

　　表1我國(guó)歷年市鎮(zhèn)與縣人口出生率與自然增長(zhǎng)率單位：‰

　　1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998市鎮(zhèn)出生率16.14 15.49 15.47 15.37 15.13 14.76 14.47 14.52 13.67自然增長(zhǎng)率10.43 9.99 9.70 9.38 9.60 9.23 8.82 8.94 8.36縣出生率22.80 21.17 19.09 19.06 18.84 18.08 18.02 17.43 17.05自然增長(zhǎng)率15.79 14.04 12.18 12.17 12.04 11.09 11.08 10.53 10.04

　　影響生育率的因素有：第一，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一般，經(jīng)濟(jì)水平越高，總和生育率越低；反之，則總和生育率越高；第二，文化教育水平。無(wú)論是生育率、多孩率，還是平均孩次，有文化者都低于文盲、半文盲，并且，文化程度愈高，生育率、多孩率和平均孩次愈低，兩者呈相反關(guān)系。造成城鄉(xiāng)生育水平差異的另一重要原因也是婦女文化程度的差異。鄉(xiāng)村文盲、半文盲率多，女性文盲、半文盲多及農(nóng)、林、牧、漁業(yè)婦女文盲、半文盲多，這“三多”已成為鄉(xiāng)村生育水平高于城鎮(zhèn)的又一個(gè)重要因素。第三，職業(yè)與勞動(dòng)性質(zhì)。勞動(dòng)性質(zhì)與文化程度有一定關(guān)聯(lián)。腦力勞動(dòng)者一般具有較高的文化水平，生育率低；體力勞動(dòng)者，尤其是從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的勞動(dòng)者，文化程度較低，這一因素與經(jīng)濟(jì)和其它社會(huì)因素共同的影響，使他們的生育率較高。職業(yè)的差別在很大程度上也影響了生育率的高低，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)婦女的生育率高于其它職業(yè)婦女生育率的2－3倍。而城市化建設(shè)有利于提高文化素質(zhì)，減少農(nóng)業(yè)人口，降低生育率。此外，計(jì)劃生育的作用在于引導(dǎo)和加速生育水平的下降，而由于城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)展，文化教育程度高，計(jì)劃生育政策的推行較容易，能夠嚴(yán)格控制人口數(shù)量的增長(zhǎng)速度，人口的減少又可減少對(duì)耕地的占用。

　　2.城市化建設(shè)有利于集約化利用土地，從而擴(kuò)大耕地面積

　　如何做到城市化建設(shè)與保護(hù)耕地兩不誤，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，主要是轉(zhuǎn)變用地方式，走集約利用土地、節(jié)地挖潛的路子。這包括兩個(gè)方面內(nèi)容，一是整理宅基地，二是充分挖掘城市存量土地的潛力。而大力發(fā)展城市化建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)粗放用地變?yōu)榧�約用地，并推動(dòng)建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛和集約利用，是既積極而又有效地保護(hù)耕地的思路。一方面，城市容納人口多，城市人均用地比農(nóng)村人均用地少，土地利用集約度高。我國(guó)歷年城市與農(nóng)村人均居住面積對(duì)比見(jiàn)表2.表2顯示，我國(guó)歷年城市與農(nóng)村人均居住面積有逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但農(nóng)村始終較城市高出2－3倍。1998年城市人口為37942萬(wàn)，人均居住面積達(dá)9.3平方米，而農(nóng)村人口為86868萬(wàn)，占總?cè)丝?9.6％，人均居住面積達(dá)23.7平方米。以山西省為例，1996年5個(gè)地級(jí)市人均占地119平方米，農(nóng)村人均占地則達(dá)192.93平方米。此外，城市規(guī)模越大，城市的中心功能越強(qiáng)，人均用地也越少。與小城市相比，要素的投入產(chǎn)出率和主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的人均水平也較高。我國(guó)不同規(guī)模城市各項(xiàng)指標(biāo)見(jiàn)表3.表3表明，1996年全國(guó)城市增至666個(gè)，人均用地99平方米，其中，200萬(wàn)人以上的超大城市人均用地66.2平方米，100-200萬(wàn)人的特大城市人均用地86.2平方米，50=100萬(wàn)人的大城市人均用地99平方米，20-50萬(wàn)人的中等城市人均用地105.3平方米，20萬(wàn)人以下的小城市人均用地131.6平方米。而且大城市與小城市相比，產(chǎn)業(yè)密度（人均GDP）高，第三產(chǎn)業(yè)比重大，另一方面，城市化建設(shè)能促使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，有利于耕地內(nèi)部挖潛。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，可以空閑出許多宅基地和非農(nóng)用地，使這些宅基地和非農(nóng)用地變?yōu)楦�地，增加耕地�(cái)?shù)量。如前所述，5億農(nóng)村人口進(jìn)城，若農(nóng)村按人均160平方米計(jì)算，可減少占地8萬(wàn)平方公里，扣除城市建設(shè)用地5萬(wàn)平方公里，則全國(guó)可節(jié)約3萬(wàn)平方公里，即4500萬(wàn)畝；農(nóng)村勞動(dòng)力的減少可以使農(nóng)民統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，連片耕作，減少不必要的路和田坎，增加耕地，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約經(jīng)營(yíng)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和糧食產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　表二我國(guó)歷年城市與農(nóng)村人均居住面積對(duì)比單位：平方米/人1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998城市人均居住面積6.7 6.9 7.1 7.5 7.8 8.1 8.5 8.8 9.3農(nóng)村人均居住面積17.8 18.5 18.9 20.7 20.2 21 21.7 22.4 23.7

　　表三我國(guó)不同規(guī)模城市各項(xiàng)指標(biāo)表

　　全國(guó)666個(gè)城市平均超大城市200萬(wàn)人以上特大城市100-200萬(wàn)人大城市50-100萬(wàn)人中等城市50-100萬(wàn)人小城市20萬(wàn)人以下城市個(gè)數(shù)（個(gè)）666 11 23 44 195 393人口密度（萬(wàn)人/平方公里）1.01 1.51 1.16 1.01 0.95 0.76人均占地（平方米/人）99 66.2 86.2 99 105.3 131.6人均GDP 9138 15812 14455 13060 8400 6281第三產(chǎn)業(yè)比重（%）37.2 49.3 43.8 38.8 34.1 29.2

　　3.城市化建設(shè)有利于科技水平和人口素質(zhì)的提高，從而提高土地的集約化利用程度

　　科技進(jìn)步的發(fā)展推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又提高了城市和農(nóng)村的集約化用地程度，提高土地的生產(chǎn)力和勞動(dòng)生產(chǎn)率。人口素質(zhì)的提高有利于生育率的降低，從而減少對(duì)耕地的占用。城市化水平越高，越有利于集約用地，從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，城市化程度越高，農(nóng)業(yè)人口越少。而城市化程度比較低的國(guó)家則往往是發(fā)展中國(guó)家，具有經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)業(yè)人口多，出生率高，人口增長(zhǎng)速度快等特點(diǎn)。

　　城市化的發(fā)展使科技與經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)科技水平的提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。假如我國(guó)城市化發(fā)展到一定程度，就有足夠的資金和技術(shù)，去開(kāi)墾后備的土地資源和復(fù)墾荒蕪的土地，從而增加耕地?cái)?shù)量；農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展使農(nóng)業(yè)先進(jìn)的技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中得到應(yīng)用，改變傳統(tǒng)的耕作方式，對(duì)農(nóng)田精耕細(xì)作，從而可以提高耕地質(zhì)量，達(dá)到增加糧食產(chǎn)量的目的；反過(guò)來(lái)農(nóng)業(yè)的發(fā)展又保證和促進(jìn)了城市化發(fā)展。

　　三、我國(guó)城市化建設(shè)中土地利用存在的問(wèn)題

　　在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，特別是城市化建設(shè)中，并沒(méi)有很好地處理好城市化建設(shè)與保護(hù)耕地這兩方面的關(guān)系，存在著在加速城市化建設(shè)的同時(shí)，忽視保護(hù)耕地的傾向。在如何處理耕地保護(hù)和城市發(fā)展的關(guān)系中還存在著較為嚴(yán)重的問(wèn)題。

　　1.城市土地閑置與撂荒

　　隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和基本建設(shè)規(guī)模的大幅度增長(zhǎng)，一些地方出現(xiàn)了城市土地閑置，甚至撂荒。從廣義上講，城市土地閑置是指：（1）取得土地使用權(quán)后，未及時(shí)對(duì)土地加以利用，或土地利用率未達(dá)到規(guī)定要求，致使土地處于未被利用或利用不充分的狀態(tài)；（2）各種非法批地所造成的閑置狀態(tài)；未經(jīng)批準(zhǔn)已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的閑置等。1995年，全國(guó)開(kāi)展了非農(nóng)建設(shè)閑置土地清理工作。據(jù)國(guó)家土地管理局統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共清查出非農(nóng)建設(shè)閑置土地600平方公里，為1994年全國(guó)各項(xiàng)建設(shè)用地總量的27.3％，其中耕地270平方公里，占45%.通過(guò)清理，已復(fù)耕240平方公里，占閑置耕地的88.9％；限期開(kāi)發(fā)建設(shè)9000公頃；調(diào)整使用2000公頃；收回土地使用權(quán)4000公頃。另外，根據(jù)國(guó)家土地管理局統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)因各種人為因素造成的廢棄地累計(jì)約為133300平方公里。其中，由于從事開(kāi)采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)和建設(shè)活動(dòng)廢棄土地約為33300平方公里，其中70％左右為耕地；全國(guó)因興修水利、修筑鐵路、公路等建設(shè)活動(dòng)廢棄的土地及農(nóng)村坑塘、建筑取土等零星廢棄土地約為100000平方公里，這之中耕地也占到50- 70％。

　　2.城市違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重

　　1995年，全國(guó)有18個(gè)省市（自治區(qū)、直轄市）按照省委、省人大、省政府的要求，結(jié)合貫徹國(guó)家土管理局《關(guān)于全面清理非農(nóng)建設(shè)閑置土地的通知》精神，對(duì)1992-1994年貫徹執(zhí)行土地法律、法規(guī)的情況開(kāi)展了土地執(zhí)法檢查。據(jù)《中國(guó)土地報(bào)》報(bào)道，陜、粵、贛、豫、皖、魯、吉、川、湘、浙等10個(gè)省，1992－1994年共清查出各類土地違法案件32萬(wàn)宗，違法用地面積達(dá)500平方公里，浙、粵、桂3省區(qū)違法占用耕地達(dá)753300公頃。晉、遼、浙、津、鄂、閩等省，清查出各類土地違法案件41627宗，違法用地面積7687公頃。在土地資源短缺的江蘇省，1993-1994年便查出違法用地8010宗，違法用地面積達(dá)3445公頃。這種大規(guī)模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常需求和實(shí)際可能的開(kāi)發(fā)能力，而且是外延發(fā)展、粗放經(jīng)營(yíng)、以犧牲大量土地資源為代價(jià)的。

　　3.城市土地利用效率低下

　　根據(jù)1995年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)，全國(guó)640個(gè)城市建成區(qū)19264.2平方公里，空閑土地按10－15％計(jì)劃，這些城市用地潛力達(dá)1926－2890平方公里，如按建設(shè)部頒布的城市規(guī)劃用地指標(biāo)城市人均用地100平方米計(jì)算，可安排城市人口1926-2890萬(wàn)，此潛力僅是充分利用城市空閑土地得到的。由此可以看出我國(guó)現(xiàn)有城市建設(shè)用地有很大的內(nèi)部挖潛改造能力。此外，我國(guó)城市建成區(qū)平均整體容積率太低，1990年全國(guó)455個(gè)設(shè)市城市建成區(qū)平均整體容積率只有0.31.城市用地結(jié)構(gòu)亦不合理，在結(jié)構(gòu)上存在工業(yè)用地比例過(guò)大，商業(yè)用地比例偏小，道路用地比例過(guò)小的問(wèn)題。用地結(jié)構(gòu)不合理造成地不能盡其用，土地產(chǎn)出效益差，土地價(jià)值不能體現(xiàn)。1991年全國(guó)城市土地平均工業(yè)產(chǎn)值7277元／平方米，地均利稅715元／平方米，且因城市規(guī)模而差別大，20- 50萬(wàn)人口城市地均工業(yè)產(chǎn)值6625元／平方米，地均利稅525元／平方米，20-50萬(wàn)人口以下城市地均工業(yè)產(chǎn)值2459元／平方米，地均利稅265元／平方米。

　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，用地規(guī)模過(guò)大

　　1996年全國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位數(shù)2336.33×104個(gè)，職工1.35×108人，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚在縣鎮(zhèn)的僅占1％，在建制鎮(zhèn)的占7％，其余98％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少數(shù)在集鎮(zhèn)，絕大多數(shù)在村及村以下。由于過(guò)度分散，使用地規(guī)模至少增加1/3，出現(xiàn)了不注意節(jié)約用地，大量圈占農(nóng)田，削弱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問(wèn)題。

　　5.城市用地增長(zhǎng)速度超過(guò)人口增長(zhǎng)

　　隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高，城市人口增長(zhǎng)需要相應(yīng)的土地供應(yīng)，從而占用部分耕地，這是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。但是，在符合客觀規(guī)律的前提下，盲目擴(kuò)大占地規(guī)模，把城市的合理發(fā)展不適當(dāng)?shù)刈兂蓙y占耕地，應(yīng)予以糾正。1986-1995年，我國(guó)城市數(shù)量由321個(gè)增加到640個(gè)，增長(zhǎng)近1倍，城市人口和城市非農(nóng)業(yè)人口分別增長(zhǎng)65.1％和51.6％，城市用地面積和建成區(qū)面積分別增長(zhǎng)42.5％和90.2％，建成區(qū)平均每年擴(kuò)大1015平方公里。城市越小，人均建設(shè)用地越多，小城市（20萬(wàn)以下）分別為特大城市（100萬(wàn)人以上）和大城市（50-100萬(wàn)人）的1.91倍和1.62倍。

　　四、發(fā)展城市化建設(shè)，保護(hù)耕地應(yīng)采取的措施

　　針對(duì)目前我國(guó)已面臨耕地不斷減少的嚴(yán)重威脅，保護(hù)耕地是我國(guó)一個(gè)基本國(guó)策，必須制定相應(yīng)的政策和采取有效措施，既加快城市化進(jìn)程，又切實(shí)保護(hù)耕地。建議采取以下措施。

　　1.深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標(biāo)體系

　　通過(guò)供地機(jī)制的變革與創(chuàng)新，從根本上解決亂占濫用耕地的問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛和集約利用。通過(guò)調(diào)查研究，盡快建立適合我國(guó)國(guó)情的土地集約化利用指標(biāo)體系，在指標(biāo)體系中體現(xiàn)城市人均用地標(biāo)準(zhǔn)、城市容積率、城市土地產(chǎn)出效益等。使所建指標(biāo)體系，既有利于城市化建設(shè)，又有利于集約利用土地，既達(dá)到發(fā)展建設(shè)的目的，又起到最大限度地節(jié)約用地的作用，緩解建設(shè)用地和保護(hù)耕地的矛盾，變矛盾為協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

　　2.做好城市土地利用規(guī)劃

　　土地利用總體規(guī)劃是國(guó)家調(diào)控土地的基本手段，通過(guò)分析土地利用現(xiàn)狀和土地潛力，科學(xué)地預(yù)測(cè)未來(lái)土地需求，調(diào)整各類用地結(jié)構(gòu)和數(shù)量，從而綜合平衡土地供需形勢(shì)，達(dá)到宏觀調(diào)控土地的目的。城市規(guī)劃是根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需求，在研究城市密度的前提下，對(duì)城市空間布局和城市形態(tài)的總體設(shè)計(jì)，并通過(guò)城市土地利用規(guī)劃來(lái)落實(shí)。必須將城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接起來(lái)，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，堅(jiān)持“一要吃飯、二要建設(shè)”的基本方針，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

　　3.控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用過(guò)多的耕地

　　由于城市化的發(fā)展，人、財(cái)、物等資源必然流向城市，通過(guò)城市基礎(chǔ)設(shè)施、資金、技術(shù)以及服務(wù)等便利條件引導(dǎo)分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城市集中，可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開(kāi)花，占用過(guò)多的耕地，達(dá)到節(jié)省建設(shè)用地，減少環(huán)境污染的目的。

　　4.挖掘城市存量土地的潛力

　　城市的發(fā)展建設(shè)要立足我國(guó)的基本國(guó)情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，更多地通過(guò)實(shí)施舊城改造，確以內(nèi)涵為主的城市發(fā)展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地容積率、產(chǎn)出率，增加城區(qū)容量；搞好城市規(guī)劃工作，堅(jiān)持城市建設(shè)不求最大，只求最佳的原則，利用市場(chǎng)機(jī)制不斷調(diào)整區(qū)域城市結(jié)構(gòu)、城市用地結(jié)構(gòu)和用地布局，考慮城市、集鎮(zhèn)相互協(xié)作、取消重復(fù)設(shè)置，減少城市化過(guò)程中不必要的耕地浪費(fèi)。把粗放型土地利用方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧�約化經(jīng)營(yíng)土地。為實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)服務(wù)。

　　5.根據(jù)具體情況，改革現(xiàn)有有關(guān)不利城市化發(fā)展和土地集約利用的制度和政策

　　制定出一系列發(fā)展城市化建設(shè)的政策，改革現(xiàn)有有關(guān)制度和政策，以利于技術(shù)、資源和人才的流動(dòng)。如改革城市戶籍制度。凡是基本上放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，脫離農(nóng)村，在城市做工、經(jīng)商、經(jīng)營(yíng)企業(yè)，并成為自已和家庭的生活來(lái)源；長(zhǎng)期居住城市并有自己住房，或有能力長(zhǎng)期租住房屋的農(nóng)村居民，應(yīng)該改變戶籍關(guān)系，變農(nóng)村戶口為城市戶口，享有同其他城市居民同等待遇。對(duì)于已經(jīng)獲城市戶口的原農(nóng)村居民，不再作為農(nóng)村居民，也不再作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，并收回分配的責(zé)任田或口糧田。同其他城市居民一樣，脫離同土地，特別同耕地的直接聯(lián)系等。

　　6.依靠法律、法規(guī)制止城市化發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的對(duì)耕地保護(hù)不利的方面

　　對(duì)于城市化發(fā)展中對(duì)耕地保護(hù)不利的方面，必須依靠教育，法律、法規(guī)，嚴(yán)格審批手續(xù)，采取經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，保證城市化的健康發(fā)展，對(duì)重復(fù)、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項(xiàng)目則嚴(yán)格禁止，防止借城市化發(fā)展理由使耕地資源大量流失。

　　總之，城市化建設(shè)對(duì)減小耕地的占用和土地集約化利用十分有效，我們應(yīng)進(jìn)行深入的調(diào)查和研究，搞清城市化建設(shè)（規(guī)模、速度）、耕地、經(jīng)濟(jì)承載力、人口等之間的關(guān)系。一方面從節(jié)約利用耕地角度制定城市規(guī)劃和發(fā)展城市化建設(shè)的措施和政策，探索城市化的發(fā)展途徑，不斷挖掘城市土地的潛力；另一方面建立有利于城市化建設(shè)的土地管理體制。

　　城市化道路也是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。城市化發(fā)展同社會(huì)生產(chǎn)力存在著必然的、本質(zhì)的聯(lián)系，這種聯(lián)系在任何社會(huì)制度下都客觀存在著。世界城市化道路的發(fā)展過(guò)程就證明了這一點(diǎn)。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化，也衡量了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。當(dāng)然城市化建設(shè)盡管占用一部分耕地，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于限制城市化的發(fā)展所帶來(lái)的人口增長(zhǎng)及農(nóng)村人口非農(nóng)業(yè)占用耕的數(shù)量。因此，為了實(shí)現(xiàn)確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，必須發(fā)展城市化建設(shè)。但在發(fā)展城市化進(jìn)程中，要處理好保護(hù)耕地的問(wèn)題。

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