預算制度：“黑洞”如何彌補

　　政府實行財政預算的目的，就是便于人民群眾進行監(jiān)督。然而，從此次審計報告中，我們卻看到，大量財政支出沒有納入財政預算，成為吞噬巨額財政資金的“黑洞”。

　　——預算外資金成為監(jiān)督盲區(qū)。大量財政資金游離于中央預算之外，幾百億的彩票公益金、行政事業(yè)性收費等未納入預算管理。一些地方政府還故意把預算內(nèi)資金改變?yōu)轭A算外資金。據(jù)對17個省的調(diào)查，2002年，中央政府對這些省實際補助資金4149億元，但編報納入省級預算的只有936億元，僅占補助總額的 22.5%.審計署財政審計司長侯凱說，預算外資金實際上已經(jīng)脫離了人大的監(jiān)控，并且很容易被隨意支配和使用。一些地方用來大蓋樓堂館所，購買高級轎車，濫發(fā)獎金以及大吃大喝的錢很大一部分來自這部分資金。

　　——上年累計節(jié)余資金成為監(jiān)管死角。據(jù)統(tǒng)計，2002年，中央部委財政撥款節(jié)余646.03億元，只有56.65億元納入2003年部門預算，其余589.38億元都留在了原部門。審計署的一位官員指出，沒有納入預算的節(jié)余資金最容易藏污納垢，滋生腐敗。

　　——“小財政部”內(nèi)部問題多多。目前，除了財政部外，國家發(fā)改委、科技部、國防科工委等部門也有不小的預算分配權(quán)。這些部門實際上成了一個個“小財政部”，可以對財政部整塊劃撥的資金進行再分配。而這部分預算資金的分配還很不規(guī)范，給預算改革造成了強烈沖擊。例如，2003年，國家發(fā)改委安排中央預算內(nèi)基本建設投資304.49億元，預留76.13億元，占年度預算的25%.國防科工委分配162.1億元的預算資金，年初預留62.91億元，比例高達 38.8%.

　　轉(zhuǎn)移支付：如何規(guī)范審批

　　長期以來，地方政府為了爭取更多的資金，對跑中央部委樂此不疲，群眾諷刺說這是“跑部錢進”�！芭懿垮X進”主要“跑”的是有審批分配權(quán)的中央部委，而這“錢”主要是指中央專項轉(zhuǎn)移支付資金�！芭懿垮X進”問題在此次審計報告中有多處體現(xiàn)，暴露出我國財政轉(zhuǎn)移支付體制存在的諸多缺陷。全國人大內(nèi)務司法委員會委員劉鶴章將之概括為三大問題：

　　一是不公開。據(jù)了解，當前中央補助地方支出已占中央財政支出的一半以上，但其分配去向很難從預決算報告中看出來，資金分配嚴重缺乏透明度。全國人大不知道數(shù)千億元資金都分給誰、分到哪些項目上了。地方不知道自己能得到多少中央轉(zhuǎn)移支付。2003年，中央向地方轉(zhuǎn)移支付的8000多億元資金中，有2300多億元沒有開列具體項目。

　　二是不公正。目前中央的轉(zhuǎn)移支付，很多沒有分配辦法，主觀隨意性很大�！皶�哭的孩子有奶吃”，于是多跑的多給，少跑的少給，不跑的不給。一些地方干部反映，現(xiàn)在到部委爭取項目和資金，很大程度上是靠拉關系、攀老鄉(xiāng)、談交情。于是，一些地方政府為了多要錢，千方百計討好拉攏有關部委官員，導致灰色收入、“權(quán)力尋租” 現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　三是缺乏效率�，F(xiàn)在很多轉(zhuǎn)移支付資金都由中央直接分配到縣、鄉(xiāng)，由于信息不對稱，導致分配缺乏效率。一位地方領導曾私下告訴記者，中國這么大，有的部門就那么幾十個人，根本沒辦法去核實，他們只看材料，而材料誰不會編？出于這種估算，很多地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付，往往抱有“不要白不要，不花白不花”的心態(tài)。于是，決策不慎重，用錢缺約束，擠占挪用、貪污腐敗問題層出不窮。

　　投資體制：如何提高效益

　　此次審計報告暴露出的一個重要問題，就是政府投資效益低下。審計報告稱，目前部分城市基礎設施建設、公路、水利等項目投資效益不高的問題非常突出。部分項目未按期建成投產(chǎn)，部分已建成項目運營效果差，有的工程質(zhì)量存在重大隱患，擠占挪用建設資金及損失浪費問題嚴重。2002年審計發(fā)現(xiàn)，總投資27.2億元的福州長樂國際機場，投入運營4年半，累計虧損11億元。

　　政府投資效益低下，原因是多方面的。一些投資低效，是由于決策者認識水平低、決策能力差、信息不靈通等因素導致，結(jié)果“好心辦壞事”。但是，也不能排除一些人主觀故意為之，把錯誤決策作為牟取個人私利的手段。

　　原國家電力公司領導班子決策失誤造成重大經(jīng)濟損失的案例就非常典型。該公司投資、借款、擔保、大額采購和重大股權(quán)變動項目6818個，查出有損失或潛在損失的項目就有631個，金額達78.4億元，其中因個別領導人違反決策程序或擅自決策造成損失或潛在損失32.8億元。有關部門從中發(fā)現(xiàn)涉嫌經(jīng)濟犯罪案件線索12起，涉案金額高達10億元。

　　專家指出，“決策失誤”決不能成為國家資金白白損失的借口。一項決策失誤造成的經(jīng)濟損失，往往數(shù)額巨大，絕非一般貪污腐敗行為所能比。所以，必須追究“失誤者”的責任。

　　針對投資效益不高的問題，審計報告提出了應解之道：“進一步研究完善政府投資的決策機制，合理劃分中央與地方的投資事權(quán)，提高項目規(guī)劃和決策的科學化水平；逐步建立健全投資項目績效評估制度以及建設責任追究辦法，加強對項目的建設監(jiān)督檢查，促進提高財政資金的投資效果�！�

　　監(jiān)督制度：何時不再虛置

　　我國的監(jiān)督制度不可謂不多，有黨內(nèi)監(jiān)督、人大政協(xié)監(jiān)督、專門監(jiān)督等等。然而，如此大規(guī)模、深層次、高規(guī)格、不留情面地揭發(fā)中央部委和地方政府的問題，觸動體制痛處的，卻是一個在國務院部委中排名靠后的審計署。審計機關在反瀆職、反腐敗行動中這種出人意料的表現(xiàn)，為我們完善權(quán)力監(jiān)督提供了諸多啟示。

　　——必須加快政治體制改革。一些中央部委之所以敢于挪用貪占預算資金，根本原因是缺乏外在監(jiān)督。各級人大本來肩負著憲法賦予的“審查和批準”各級政府 “預算和預算執(zhí)行情況”權(quán)力，但在實際操作中，卻只能起到履行法律程序的作用。全國人大常委會委員張肖感嘆道：“預算表，內(nèi)行說不清，外行看不懂。”要改變?nèi)舜笤陬A算監(jiān)督上的“虛位”狀態(tài)，必須通過政治體制改革來實現(xiàn)。

　　——必須加強對一把手監(jiān)督。國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所副研究員劉國艷說：“雖有預算法等相關法律，但在很多地方法律形同虛設，一些政府部門領導并不認真執(zhí)行預算。”現(xiàn)實中，不少地方的預算決定權(quán)高度集中在少數(shù)領導手中，預算如何編制、怎樣執(zhí)行，往往靠的就是領導的一句話。從這個意義上講，預算“軟弱”的問題在一定程度上又是對一把手監(jiān)督的問題。對一把手監(jiān)督的失控，必然產(chǎn)生制度虛置、機構(gòu)虛位、功能虛化的問題。

　　——必須加快紀檢監(jiān)察體制改革。反腐專家邵道生撰文責問：“為什么這些部委的嚴重問題是被審計署‘審’出來的，而不是被這些部委的紀檢部門‘紀檢’出來的？”邵道生以國家體育總局“動用中國奧委會專項資金1.31億元”用于建設職工住宅和發(fā)放補貼為例，指出： “在這個問題上國家體育總局的紀委基本上失去了其紀委的功能�！鄙鄣郎�發(fā)現(xiàn)的其實正是我國紀檢體制所面臨的困境：從目前很多涉及領導干部的大案要案來看，幾乎沒有一件是同級黨委成員主動檢舉的，幾乎沒有一件是同級紀委主動舉報的。由此可見，加快對紀檢監(jiān)察“雙重領導”體制的改革已經(jīng)是勢在必行。

　　——必須加強對“錢”的監(jiān)督。過去，我們把監(jiān)督重點更多地放在了“人”和“權(quán)”上，此次審計報告所揭示的一系列嚴重問題昭示我們：必須要加強對政府用 “錢”的監(jiān)督和管理。全國人大常委會委員邢世忠說：“審計出的問題有個共同的特點，就是中飽私囊，使國家、集體受損害，個人獲得暴利�！必攧展芾磉`法違紀，往往涉及金額巨大，又通常覆蓋整個部門或行業(yè)，使腐敗呈現(xiàn)“集團化”趨勢，可謂危害巨大。據(jù)了解，目前紀檢監(jiān)察部門正在積極介入，與審計機關進行“聯(lián)手反腐”。

　　問責制度：如何落到實處

　　審計報告一出，立刻在群眾中引起強烈反響，要求追究有關人員責任的呼聲愈演愈烈。但是，令人遺憾的是，審計報告“榜上有名”的各大部門卻一片緘默，沒有一個高官站出來承擔責任�！皩徲嬶L暴”讓我們看到了官員問責制的缺失和漏洞。

　　人們發(fā)現(xiàn)，在此次審計報告中，有不少“屢審屢犯”的例子。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委員李梅芳怒言，上一次審計出國家林業(yè)局系統(tǒng)挪用和貪污3300萬元，后來這個事情怎么處理的也不知道。這次又出現(xiàn)變更項目騙取國家預算資金的惡劣行為，對于這樣屢查屢犯的單位和部門要加大審查力度和執(zhí)法力度。

　　這些位高權(quán)重的部門何以敢于屢教不改？官員問責制的缺失可以說是一個重要原因。當前，官員問責制度正在全國逐步確立，并從安全事故問責逐漸擴大到其他領域。但是，審計問責仍是一個盲點，不少部門違法違規(guī)使用資金規(guī)模大、范圍廣、持續(xù)時間長，但受到懲處的高官鮮而有之。有的照樣升遷，更多的大事化小，小事化了，或內(nèi)部從輕處理。

　　因此，對公共部門經(jīng)濟活動的監(jiān)督，僅僅依靠審計部門“探雷”是不夠的，還必須有紀檢監(jiān)察部門的“排雷”行動跟進。同時，組織人事部門必須對“埋雷”者進行責任追究。

　　政務公開：如何持久深入

　　今年的審計報告引起巨大社會反響，一個重要原因是報告顯示出前所未有的公開和透明。在黨中央、國務院的支持和領導下，“審計風暴”在推動政府政務公開方面，向前邁進了一大步。權(quán)威人士稱：“在新中國的歷史上，全面揭露政府部門問題的，審計是第一家�！�

　　審計報告從走形式到動真格，從內(nèi)部通報到向全社會公開，從報喜不報憂到主動揭露問題，反映的其實是我國政務公開的一個側(cè)影。而敢于揭露問題，正體現(xiàn)了黨和政府依法治國的決心和魄力。

　　人們注意到，審計署3年來報告的透明度越來越高：2002年的審計報告有30頁，但點名的案件只有1宗；2003年的報告減到16頁，但曝光內(nèi)容大大增加；今年的審計報告省略了慣有的綜合統(tǒng)計說明，篇幅1.2萬字，大批案件被曝光，10多個部委被點名，透明度進一步增強。

　　李金華說得好：“依法行政、建設法治政府，很重要的一點就是公開透明。懲治腐敗和官僚主義，最好的辦法就是公開透明。這幾年我們審計工作一個很重要的著力點，就是通過審計推進政府行為公開化，特別是有財權(quán)的部門行為的公開化�！睋�(jù)了解，審計署已明確提出：到2007年，力爭做到所有審計和專項審計調(diào)查項目的結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容外，全部對社會公告。

　　“審計風暴”為當前的政務公開工作找到了一個新的突破口。專家認為，如果我們能借此機會，打破權(quán)力暗箱運行、問題內(nèi)部解決的官場陳規(guī)，把公開、透明變成政府工作的制度和慣例，那么必將大大推動我國依法行政的進程。（文/孫愛東薛凱）

　　“鐵面”審計長——李金華

　　一場“審計風暴”讓審計長李金華成了輿論關注的焦點。媒體、公眾對他好評如潮。有人這樣評價：“心底無私天地寬，心中有愛為信念。一個高官、一種境界、一種為民請命的豪邁與氣概。有了你，我看到了民族的希望；有了你，我對國家充滿了信心�！�

　　1962年，19歲的李金華考入中央財政金融學院。1966年，他大學畢業(yè)后進入西北財經(jīng)學院做教師。1971年，李告別古城西安，來到位于秦巴山區(qū)腹地的原航空部572廠，從會計員干起，到1982年被任命為572廠廠長，后又被任命為陜西省經(jīng)貿(mào)廳廳長。1985年，42歲的李金華進入審計署擔任副審計長，1998年，出任審計長。2003年，在十屆全國人大一次會議上，60歲的李金華連任審計署審計長。

　　李金華有一個形象的比喻，稱審計部門是國家財產(chǎn)的“看門狗”。他說，要通過審計告訴老百姓，國家的錢是怎樣花出去的。多年來，李金華和他領導的審計署憑借其勇氣、嚴謹和務實的工作態(tài)度日益贏得全社會的尊敬和贊賞。

　　為了推進審計公開，他力排眾議，義無反顧。于是，1999年，一份措辭嚴厲的審計報告誕生了。報告公開了很多案件，特別是對水利部問題不留情面的披露，贏得了“陣陣掌聲”。有委員稱：“這是多年來最好的一次報告�！眻蟾嬖谏鐣�上產(chǎn)生了轟動效應，引發(fā)了強烈反響。人們明白了，審計報告原來還可以這樣寫，審計工作還能這樣做，審計能量竟然還有這么大。接下來，李金華公開點名批評了一個又一個握有大權(quán)的部門：財政部、國家發(fā)改委、體育總局等均在其列。李金華以實際行動打破了“官官相護”的官場“潛規(guī)則”。

　　愛看電視劇《天下糧倉》的李金華說，有兩件事對他刺激最大：一是糧倉表面都是滿的，實際下邊沒有糧食；二是守倉的米汝成曾是聞名的清官，但是死后卻被揭出是巨貪。作假、偽裝古今概莫能外。因為，失去監(jiān)督的權(quán)力，必然會滋生腐敗。

　　“我的心比較‘狠’，手段比較‘鐵’�！崩罱鹑A這樣作自我評價。財政部長金人慶是李金華的同學，在他上任伊始，李金華就曾發(fā)出決不手軟的警告：“盡管我們是同學，我的眼睛以后始終是盯著你的，希望你理解�！弊鳛橹醒胴斀�(jīng)大學的校友，學校曾經(jīng)請李金華回去講課，但他回來就組織人馬審計母校，因為講課過程中，他發(fā)現(xiàn)了不少問題。

　　他的“狠”來自對人民的“愛”。因為，這位依靠助學金讀完大學，在秦巴山區(qū)的工廠工作了12年的農(nóng)民之子，深知“血汗錢”來之不易。他曾感慨：“幾千人奮斗一年的利潤也就是千兒八百萬，可是一到國家機關，有時一出手就流失幾千萬、幾個億、十幾個億�！闭媸怯|目驚心��！

　　很多人擔心李金華最終會成為“孤家寡人”，可他依然無怨無悔。他說：“走到這一步，就兩句話，一個無所謂，一個無所求。你把所有的人都得罪了，也就誰也不得罪了。這就是辯證法�！薄澳阋�當審計長，就必須斷掉自己的后路�！睙o私則無畏，無欲則至剛。憑借這一信念，李金華走得坦坦蕩蕩，過得從容灑脫。

　　李金華在不斷提高審計工作水準的同時，也日益深切地感到，社會的誘惑正在侵蝕著自己的隊伍。于是一條規(guī)范審計人員行為的“八不準”誕生了，如不準由被審計單位安排住、吃，不準接受被審計單位宴請或者各種禮品紀念品等。

　　對于這些要求，李金華心里也十分矛盾。他曾對人講，“有些規(guī)定有時甚至不近人情，但不這樣做，我如何保持審計隊伍的獨立性，怎能保證審計結(jié)果客觀公正”。他把這“八不準”稱為“高壓線”，誰也不能碰。然而即使這樣，還是有人不斷往上撞。面對犯錯的部下，李金華既痛心又憐惜，但他處理起來毫不手軟。至今，審計署機關已有4位司局級干部，因違反規(guī)定被處理。

　　雖然取得不俗的政績，但李金華談得更多的是中國的審計水平與國際上的差距。他說，我們的這種體制有時缺乏一種獨立性。特別在地方，一個問題涉及政府或市長、縣長，弄不好就不了了之。還有我們對財政資金使用的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益關注不夠，財政資金打水漂問題時有發(fā)生。

　　在審計工作崗位上干了19個年頭的李金華給自己打70分。到65歲退休時，他正好干滿這一屆。他說本屆任期內(nèi)，審計署還有三件事要干：一是加大對效益的審計分量；二是加快審計公開透明的進程；三是進一步加強內(nèi)部控制和管理，提高審計質(zhì)量。（孫愛東）

　　“風暴”不能一刮了之

　　一份審計報告引發(fā)的“審計風暴”席卷全國，浮出水面的一樁樁亂管理、亂投資、挪用資金的違法違規(guī)行為不僅令人觸目驚心，也喚起了人們對暴露出的種種體制弊端、漏洞和缺失的關注與警醒。

　　毋庸置疑，當前我國的財政管理體制存在許多不完善之處，諸如預算不規(guī)范、支出不透明、投資欠科學、審批“黑洞”多等

　　審計報告披露的中央部門預算執(zhí)行中存在的問題是公眾反應最強烈的焦點之一。中央有關部門作為預算編制單位，權(quán)力很大，彈性也很大，而預算決定權(quán)又高度集中于少數(shù)領導手中，往往是“一把手”說了算，很容易導致預算資金被隨意支配和使用。

　　按理說，公共財政運行應該公開透明，但現(xiàn)實情況卻是，政府把錢用在什么地方，錢花得合不合理，劃不劃算，老百姓并不清楚。缺乏公眾監(jiān)督，就避免不了暗箱操作。

　　政府公共投資體制漏洞很多。審計報告稱，在不少地方，財政資金投資效益不高，部分項目未按期建成投產(chǎn)，一些已建成項目運營效果差，有的工程質(zhì)量還存在重大隱患，損失浪費現(xiàn)象嚴重。這其中既有決策者認識水平低、決策能力差、信息不靈通等因素，也不排除一些人拿政府資金搞“形象工程”，撈政績，謀私利。

　　審批制度也存在諸多缺陷。有的中央部委擁有審批大權(quán)，直接掌握著資金和項目的支配權(quán)，并且主觀隨意性較大，許多地方政府和部門為了爭資金、要項目紛紛“跑部錢進”，想方設法接近有關部委官員，導致“權(quán)力尋租”現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　當前我國相關監(jiān)督機制的虛置、弱化甚至失效是財政預算管理、公共投資以及政府審批過程中各類違法違規(guī)現(xiàn)象大行其道的重要原因。國家把資金或項目撥給部門和地方以后，部門和地方怎么支配，基本上就是自己說了算，嚴重脫離相應的監(jiān)督。缺乏科學的運行體制、嚴格的管理制度、有效的監(jiān)督機制，任何部門和地方都可能發(fā)生無序、違規(guī)甚至腐敗行為。

　　審計報告揭開了過去緊捂的蓋子。公眾十分關注，這些被審計出重大問題的單位和責任人，將受到怎樣的懲戒？會不會一刮了之？

　　日前，國務院已明確要求有關部門認真整改，堅決糾正，對違法違紀人員要追究責任，嚴肅處理。據(jù)了解，這次審計查出問題的全面整改情況，國務院將在今年底前向全國人大常委會作出專題報告。而中紀委、監(jiān)察部也已介入調(diào)查審計所涉及的案件。

　　我們更需要深刻反思，將如何從源頭遏制一系列違法違規(guī)大案的發(fā)生？關鍵是在制度建設上尋求突破口，找準著力點，真正建立健全科學、規(guī)范、有效的財政預算管理和執(zhí)行制度、公共投資體制以及行政決策監(jiān)督和責任追究制度。

　　首先，中央及地方各部門必須確立民主理財、依法理財?shù)睦砟�，改變由領導個人決定預算的狀況，要形成“鐵預算”——人大一旦通過，除少數(shù)特殊情況外，誰也無權(quán)改動。其次，要大力推進投資體制改革，減少政府對資源的直接配置，增強企業(yè)和整個社會的活力與效率。另外，還需嚴格規(guī)范資金、項目的審批權(quán)限和審批程序，特別是在大額專項支出方面，應當建立起嚴密的管理控制制度。

　　不容忽視的是，必須在財政管理的全過程引入有效的監(jiān)督制約機制，其中包括財政監(jiān)督、人大監(jiān)督和公眾監(jiān)督等，并構(gòu)建起防范違法行政與腐敗現(xiàn)象的預警機制和權(quán)力運行機制。此外，對審計出的違法亂紀問題，有關部門、司法機關應該一追到底，嚴格依據(jù)黨紀國法進行責任追究。如果放任不管或處理得無關痛癢，不僅會令審計工作的巨大成果化為烏有，反而會助長那些濫用、侵占國家財政資金現(xiàn)象的蔓延，還會使人民群眾對反腐敗工作喪失信心，嚴重損害黨和政府的信譽。

　　“問題資金”必須一查到底，“審計風暴”不能一刮了之。財政預算是否真正做到了公開透明，而不是依舊搞黑箱操作？審批權(quán)限能否真正減少、下放了，而不是戀棧不舍、緊抓不放？公共投資是否經(jīng)過了科學論證、縝密安排，而不是熱衷于拍腦袋、走形式？監(jiān)督部門能否發(fā)揮應有的作用，而不是“睜只眼閉只眼”？違法違紀者是否受到了問責追究，而不是毫發(fā)不損甚至得以升遷？惟有在解決這些問題中找到正確的改革思路和有效的應對之策，方能根治一些政府部門的不法違規(guī)行為，真正推進政府職能轉(zhuǎn)換和管理創(chuàng)新，有力提高依法行政水平。這，也是打造法治政府、責任政府、透明政府和服務政府的題中應有之義。

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