我國人口眾多而可利用的國土面積相對有限，在此背景下，大力開展土地開發(fā)、土地整理工作，增加可利用土地數量成為時代的必然要求。我國土地后備資源并不豐富，而且生態(tài)環(huán)境較為惡劣，土地開發(fā)前景不容樂觀，土地整理成為增加可利用土地面積的有效途徑。新修訂的《土地管理法》規(guī)定：“國家鼓勵土地整理”，依據《土地管理法》，土地整理是指在一定區(qū)域，按照土地利用總體規(guī)劃，合理組織土地利用方式，對田、水、路、林、村等進行綜合整治，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生產條件與生態(tài)環(huán)境。顯而易見，開展土地整理必然產生對農村土地所有權的客體與土地所有權能的約束與限制。目前，我國廣大農村地區(qū)的生產力水平仍較低，土地依然是農民賴以生存的生產資料，能否調整好土地整理所涉及到的方方面面的利益關系，成為保持農村穩(wěn)定，促進土地整理工作順利開展的關鍵。本文試圖就亟待解決的有關法律問題做以下探討。

　　一、土地整理涉及的主要法律問題

　　1、“授權性法律規(guī)范”與“義務性法律規(guī)范”的矛盾依照法學原理

　　法律規(guī)范分為行為人有權自己做出某種行為的權性法律規(guī)范與要求行為人應當從事或不得從事某種行為義務性法律規(guī)范兩類。明確土地整理法律規(guī)范的類型，是確定土地整理采用國家強制執(zhí)行，或者采用利益驅動以引導發(fā)展的方式的關鍵。我國《土地管理法》規(guī)定“國家鼓勵土地整理。

　　縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生產條件和生存環(huán)境。“從文字表述上看，一方面規(guī)定”國家鼓勵土地整理“，似乎應屬于授權性法律規(guī)范，另一方面規(guī)定縣鄉(xiāng)政府應當組織土地整理工作，應屬于義務性法律規(guī)范，兩者之間存在顯而易見的矛盾，明確確定該法律規(guī)范的性質，是決定如何開展土地整理工作方式的法律依據。

　　筆者認為土地整理法律規(guī)范是“法律社會化”的體現，是授權性法律規(guī)范。

　　其一、土地整理法律規(guī)范不是義務性法律規(guī)范。土地管理法規(guī)定的“土地整理義務”不能說是真正法律意義的義務。法學所稱“義務”是指法律對某種行為的限制與約束，任何義務都與違反義務的法律責任相聯(lián)系，義務總是與某種不利的或一般來說人們不希望發(fā)生的后果歸結相連，如剝奪生命、財產、自由等處罰。不產生對其不利后果的義務，是空洞的義務，在實踐上缺乏可操作性。我國土地管理法雖然規(guī)定了縣鄉(xiāng)政府應當組織土地整理工作，但沒有規(guī)定不開展土地整理的法律責任，顯然不能成為真正法律意義的義務。

　　其二、從保護土地所有者權益出發(fā)，實施土地整理只能是授權性法律行為。

　　依照我國憲法和土地管理法，農村土地主要由村民小組集體、村農民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體擁有。按照民法原理，農民集體所擁有的土地所有權是最安全物權，包含對土地占有、使用、收益與處分的全部權能，具有絕對性與排他性，非經法定理由不得被變更、終止。據有關資料顯示，我國土地整理工作主要采取田塊歸并、溝渠調整、道路建設、村莊合并、土地保護、流域治理以及景觀維護等方式。顯而易見，開展土地整理必然調整農村集體土地所有權的客體，約束與限制土地所有者的占有、使用、收益和處分權能。當代社會中，這種對農村集體土地所有權的約束，是公共利益對所有物權的限制，是“法律社會化”的表現，符合民法發(fā)展的基本趨勢。但這種限制僅僅是在尊重所有權的基礎上，并且只有通過法律才能實現的。也就是說對土地所有權的限制應當是在尊重土地所有物權的排他效力與絕對效力基礎之上。所以開展土地整理工作只能是通過建立利益驅動機制，引導農民集體自發(fā)進行，土地整理法律規(guī)范只能是授權性法律規(guī)范。

　　2、土地整理工作的開展勢必會帶來土地所有權客體，地塊的調整，正確處理由此帶來的利益關系，是促進土地整理工作發(fā)展的當務之急

　　我國憲法與土地管理法規(guī)定，作為土地整理對象的農村土地，其所有權主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體、村農民集體、村民小組集體三種形式，對農村土地進行整理顯而易見涉及到對不同土地所有權人的所有權客體進行調整。學_慧 教 育 XueHuiEdu.Com _ Bbs.XueHuiEdu.Com

　　在我國目前集體所有權主體虛位，農村基層民主政治建設尚不健全的情況下，土地整理工作的開展難免會帶來一系列問題。

　　目前，農村地區(qū)普遍存在著以行政管理權代替土地財產所有權，隨意調整農村土地、干涉農戶生產自主權現象。集體所有權按其本來含義應當是全體集體成員共同所有。我國憲法規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家的以外，屬于集體所有。”但“農民集體”的具體涵義法律并無詳細的規(guī)定。土地管理法規(guī)定“村農民集體所有的土地由集體經濟組織或者村民委員會、村民小組經營、管理。”由農民集體經濟組織進行管理符合法理，但現實情況是，由于大多數地區(qū)農民集體經濟組織已經解體或名存實亡，農民缺乏行使集體所有權的組織和程序。這種情況下，依據土地管理法農村土地所有權主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有、村農民集體所有、村民小組集體所有三種形式，分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民小組行使管理經營權利，在村民自治制度尚未健全的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意調撥村的土地或村隨意調撥組的土地等，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村侵占、挪用被征用土地農民集體的土地補償費的現象較為普遍。土地整理所帶來的耕地有效面積的增加，在進行土地權屬調整時以行政管理權來調整土地顯然會不同程度地存在。

　　土地承包經營權是通過集體經濟組織與農戶家庭簽訂經濟合同的形式，把土地承包給農戶具體經營，以合同的形式確定雙方的責、權、利關系，農戶籍以獲得的土地經營權利。這一制度實現了所有權與經營權的分離，擴大了農村集體土地的農民經營自主權，調動了農民生產積極性，極大地促進了農村生產力的發(fā)展。但是由于土地承包經營采取合同的形式，而且沒有農村土地經營的專門法規(guī)，雖然黨和政府經常宣布延長土地承包經營合同期限的政策，并且土地管理法也明確規(guī)定了土地承包期限，某些基層干部由于沒有專門法律法規(guī)的規(guī)范約束，頻繁變更土地承包經營合同，甚至不訂立合同，動輒以收回合同承包經營權懲罰農民，謀取私利，農民常常擔心承包土地的變化，不愿加大對土地的投入。在有些地方在農民的承包土地以外，還留有相當數量的超過國家規(guī)定比例的“機動地”，由鄉(xiāng)、村干部支配。這種隨意變更或根本不訂立承包合同的方式在某些地區(qū)十分普遍，成為向農民征收高額稅費的手段，侵犯農民權益，影響十分惡劣。

　　由此可見，開展土地整理工作，難免存在著以行政管理權替代土地所有權，強制開展土地整理、強行調整地塊的情況。