摘要：公開、公平、公正的招標(biāo)投標(biāo)活動是訂立規(guī)范、誠信、有效合同前提和出發(fā)點。水利工程關(guān)系重大，水行政主管部門必須在招標(biāo)投標(biāo)階段有效行使行政監(jiān)督職能。我國水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督工作開展的時間不長，可操作性的規(guī)范性文件出臺較晚，行政監(jiān)督工作方式還處于探索階段。在總結(jié)和分析水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督工作經(jīng)驗和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，初步探討了如何規(guī)范水行政主管部門的招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督工作。

　　關(guān)鍵詞：水利工程；招標(biāo)投標(biāo)；行政監(jiān)督；初步探索

　　1、概述

　　《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的發(fā)布和施行，標(biāo)志著我國招標(biāo)投標(biāo)法制化時代的開始。招標(biāo)投標(biāo)，是指招標(biāo)人對工程、貨物和服務(wù)事先公布采購條件和要求，吸引眾多投標(biāo)人參加競爭，并按規(guī)定程序選擇交易對象的行為。招標(biāo)投標(biāo)遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。

　　從理論上講，招標(biāo)投標(biāo)是合同訂立的一種方式。我國在社會主義市場經(jīng)濟的培育過程中面臨的一個嚴(yán)峻的問題是合同觀念的淡薄和合同法律制度的不健全，其中許多問題是在合同的訂立過程中產(chǎn)生的。尤其近年來，造成巨額財產(chǎn)損失和重大人員傷亡的惡性建設(shè)工程質(zhì)量與安全事故時有發(fā)生。目前國內(nèi)對建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理的研究側(cè)重在項目建設(shè)過程中，而實際上造成這些事故發(fā)生的主要原因不是施工技術(shù)水平低，從根本上說，是由于合同管理制度不嚴(yán)造成的［1］我國的工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)大多是強制性的，如果建設(shè)工程訂立的合同嚴(yán)格采用國家標(biāo)準(zhǔn)，那么在合同履行過程中發(fā)生的質(zhì)量事故就必然是違約行為。許多利欲熏心者在招標(biāo)投標(biāo)階段就企圖通過幕后交易使招標(biāo)投標(biāo)流于形式，以訂立有利于自己的合同。因此，有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動實施監(jiān)督至關(guān)重要。

　　2、水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)工作的現(xiàn)狀

　　水利工程建設(shè)是我國建設(shè)領(lǐng)域最早引進并推廣招標(biāo)投標(biāo)方式的行業(yè)。1982年7月魯布格水電工程建設(shè)、1986年河南板橋水庫復(fù)建工程建設(shè)的施工招標(biāo)，在當(dāng)時都引起強烈反響。此后一系列工程在施工中廣泛應(yīng)用招標(biāo)投標(biāo)方法，取得了良好的社會、經(jīng)濟效益，對建設(shè)管理制度的改革和完善起到了極大的推進作用。目前，水利工程施工招標(biāo)率已基本達到100%，監(jiān)理招標(biāo)率90%以上，限額以上重要設(shè)備和材料采購的招標(biāo)率在80%以上，勘察設(shè)計招標(biāo)正在穩(wěn)步推進。

　　為貫徹落實《招標(biāo)投標(biāo)法》，水利部頒發(fā)或與有關(guān)部委聯(lián)合頒發(fā)了《水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》等共17個相關(guān)規(guī)章制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各省級人民政府水行政主管部門和流域管理機構(gòu)制定出臺了133件招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定，形成了與《招標(biāo)投標(biāo)法》相配套的水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)體系，對于規(guī)范水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)起到了重要作用。并且，水利部在2006年相繼出臺了《水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督暫行規(guī)定》和《水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)察規(guī)定》，水利行業(yè)建立了分級負(fù)責(zé)的招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督管理制度，明確了行政監(jiān)督管理職責(zé)。各級水行政主管部門依法對水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動進行了行政監(jiān)督，行政監(jiān)督工作逐步規(guī)范化、制度化。2004年，水利部建立了水利建設(shè)市場主體及相關(guān)執(zhí)（從）業(yè)人員信用檔案系統(tǒng)，將企業(yè)信用信息與市場監(jiān)管制度結(jié)合起來，實施信用監(jiān)督和失信懲戒制度，促進水利建設(shè)市場秩序的規(guī)范。

　　3、水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督工作

　　水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督就是用于控制水利工程建設(shè)市場、規(guī)范項目法人（或建設(shè)單位）等參建各單位行為，避免暗箱操作、幕后交易等不規(guī)范行為影響規(guī)范、誠信、有效的合同的訂立，其監(jiān)督的主體是水行政主管部門，客體是水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動涉及的招標(biāo)人或其代理機構(gòu)、投標(biāo)人、評標(biāo)專家和相關(guān)工作人員，內(nèi)容是以國家有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)章制度為標(biāo)準(zhǔn)，通過事前報告、事中監(jiān)督、事后備案的方式對具體的水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)行為進行行政監(jiān)督。

　　4、招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督存在的問題

　　水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的工作效果具體體現(xiàn)在水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)事前報告、事中監(jiān)督、事后備案、查處違法行為及評審專家?guī)旃芾淼榷鄠�監(jiān)管環(huán)節(jié)中。但在行政監(jiān)督實踐工作中，與行政監(jiān)管部門應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)相比，其工作內(nèi)容落實情況還有一定差距，監(jiān)管職能還相對比較薄弱。造成這種狀況的原因是多方面的，歸納起來主要有：

　　（1）事前核準(zhǔn)把關(guān)不夠嚴(yán)格，甚至無核準(zhǔn)手續(xù)。有的招標(biāo)人不按規(guī)定進行招標(biāo)事項核準(zhǔn)，自行招標(biāo)，有的雖已核準(zhǔn)，但未按照核準(zhǔn)要求組織招標(biāo)。有的“三無”項目在沒有完成基本建設(shè)程序、落實建設(shè)資金，甚至連設(shè)計都未完成的情況下擅自進行招標(biāo)。有的招標(biāo)人或代理機構(gòu)不按照要求將有關(guān)招標(biāo)文件提交監(jiān)督管理部門備案。有些行政監(jiān)督部門淡化從源頭上對招標(biāo)工作的管理，對核準(zhǔn)事項審核把關(guān)不嚴(yán)，對招標(biāo)文件中發(fā)現(xiàn)的問題未予及時糾正。

　�。�2）監(jiān)督管理體系不健全，事中監(jiān)督走過場。有些行政監(jiān)督部門未建立健全配套的行政監(jiān)督管理辦法和具體的操作規(guī)程。對招標(biāo)信息的發(fā)布、評標(biāo)過程、評標(biāo)委員會組成、評標(biāo)規(guī)則和評標(biāo)方法以及合同簽訂與履約驗收、備案審查、執(zhí)行監(jiān)督及糾紛仲裁等的監(jiān)督工作，具體操作人員無規(guī)可依，無章可循，無法保證整個招標(biāo)投標(biāo)過程能依照法定的程序規(guī)范進行。

　�。�3）事后備案不落實，后續(xù)監(jiān)管無人負(fù)責(zé)。當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)管理工作中普遍存在一種重場內(nèi)管理、輕后續(xù)監(jiān)督的現(xiàn)象。后續(xù)監(jiān)管不到位既有思想上不重視、人手不足的原因，更有體制上的原因，招標(biāo)投標(biāo)管理的后續(xù)監(jiān)督工作出現(xiàn)真空，一些本可以通過后續(xù)檢查發(fā)現(xiàn)的問題，如租借資質(zhì)、非法轉(zhuǎn)包、違法分包、擅自變更合同等未能得到及時的揭露和糾正。

　�。�4）行政監(jiān)督管理人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。部分行政監(jiān)督管理人員在招標(biāo)投標(biāo)過程中存在違紀(jì)違法行為，不按程序辦事，工作責(zé)任心不強，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，甚至還參與評標(biāo)定標(biāo)工作，有目的性地指手劃腳，使行政監(jiān)督演變?yōu)樾姓�干預(yù)。

　　5、如何規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督

　　5.1 加強事前核準(zhǔn)制度，嚴(yán)格審核把關(guān)在這一過程中，行政監(jiān)督部門應(yīng)監(jiān)督的主要階段及內(nèi)容為：

　�。�1）發(fā)布招標(biāo)信息階段主要監(jiān)督：

　　①項目是否具備了招標(biāo)條件；

　　②招標(biāo)人是否具有自行招標(biāo)的能力；

　　③根據(jù)實際情況核準(zhǔn)招標(biāo)方式，確定公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)。

　�。�2）編制招標(biāo)文件階段主要監(jiān)督：

　　①招標(biāo)人有無以不合理的條件限制或排斥潛在投標(biāo)人；

　　②標(biāo)段劃分是否科學(xué)、合理，是否存在肢解發(fā)包現(xiàn)象；

　　③提出的工期要求是否符合實際；

　　④有否其他對投標(biāo)人不公平的條件。

　　（3）投標(biāo)人資格審查階段主要監(jiān)督：招標(biāo)人是否公開、公平、公正地選擇投標(biāo)人。

　　行政監(jiān)督部門在項目審批、招標(biāo)核準(zhǔn)、文件備案等前期環(huán)節(jié)，必須按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定認(rèn)真審核把關(guān)。

　　5.2 加強事中監(jiān)督，加大執(zhí)法監(jiān)管力度。

　　在這一過程中，行政監(jiān)督部門應(yīng)監(jiān)督的主要階段及內(nèi)容為：

　�。�1）投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、決標(biāo)階段主要監(jiān)督：

　�、偈欠癜匆�(guī)定截標(biāo)時間送達投標(biāo)文件；

　　②開標(biāo)程序是否正確；

　　③投標(biāo)文件是否有效；

　　④是否有串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)等現(xiàn)象；

　　⑤是否有排斥或傾向某投標(biāo)人的現(xiàn)象；

　　⑥評標(biāo)辦法是否合理，是否按規(guī)定從專家?guī)熘谐槿≡u標(biāo)專家、評標(biāo)專家組成是否合理，是否公平、公正地進行評標(biāo)；

　　⑦決標(biāo)是否公平、公正、合理。

　　（2）簽訂工程合同階段主要監(jiān)督：

　�、俟こ毯贤�是否按照招投標(biāo)確定的原則簽訂；

　�、诠こ淘靸r及規(guī)模有否改變等。

　　監(jiān)督水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動不能僅僅停留在開標(biāo)評標(biāo)過程，停留在開標(biāo)評標(biāo)的現(xiàn)場。參與現(xiàn)場監(jiān)督人員，必須按照招標(biāo)文件規(guī)定的內(nèi)容、程序和要求實施監(jiān)督，不得隨意更改招標(biāo)程序、內(nèi)容和方式。要進一步深入，要監(jiān)督招標(biāo)代理機構(gòu)的行為，杜絕代理公司對同一項目既編制招標(biāo)文件又編制投標(biāo)文件。要大力監(jiān)督項目法人以各種形式的規(guī)避招標(biāo)行為，杜絕肢解工程、虛假合同。要加大對施工企業(yè)的監(jiān)督，杜絕掛靠資質(zhì)、租借資質(zhì)等行為。要加強施工現(xiàn)場的檢查，重點檢查項目經(jīng)理是否到位及履行職責(zé)情況。各有關(guān)行政監(jiān)督部門應(yīng)各司其職，密切配合，加強管理，切實履行招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督職責(zé)。

　　5.3 嚴(yán)格事后備案和監(jiān)督實行招標(biāo)報告?zhèn)浒负椭袠?biāo)公示制度，監(jiān)督合同簽署方式、項目實施竣工后價格結(jié)算等情況。凡有異議和投訴，及時進行調(diào)查處理，對違反招標(biāo)投標(biāo)規(guī)定的行為要堅決進行糾正。加強招標(biāo)投標(biāo)檔案監(jiān)督，招標(biāo)投標(biāo)工作完成后，應(yīng)立刻對招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)的資料整理歸檔封存，招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)和信用檔案是衡量和檢驗招標(biāo)工作質(zhì)量的重要資料，也是事后監(jiān)督的重要依據(jù)。

　　5.4 加強體系建設(shè)，使行政監(jiān)督執(zhí)法程序化和規(guī)范化從創(chuàng)新機制入手，加大監(jiān)督力度，建立健全監(jiān)督制度，促進水行政主管部門依法履行監(jiān)督職能，構(gòu)建科學(xué)有效的招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督體系，有效遏制招標(biāo)投標(biāo)工作中的腐敗行為。建立健全招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督管理辦法和操作規(guī)程，使行政監(jiān)督工作更加程序化和規(guī)范化，少一些隨意性和人情味。

　　5.5 加強廉政教育，凈化執(zhí)法環(huán)境水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動是工程項目建設(shè)腐敗滋生的高發(fā)階段，也是相當(dāng)敏感的問題，雖然紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、計劃、財務(wù)、建設(shè)等管理部門都按照相應(yīng)的職責(zé)對招標(biāo)投標(biāo)工作進行了監(jiān)督，但違紀(jì)違法現(xiàn)象仍有發(fā)生，這和監(jiān)督部門監(jiān)督不到位，處罰力度不夠有著一定的關(guān)系。監(jiān)督難、查處難、執(zhí)法難，有大環(huán)境的因素也有自身的因素。規(guī)避招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、招標(biāo)代理機構(gòu)行為不規(guī)范等問題，都很難監(jiān)督到位，其中的利益勾結(jié)，商業(yè)賄賂，都難以調(diào)查取證。有些處罰也難以到位，甚至是不了了之，還有些是象征性或不痛不癢的表示一下，處罰起不到實際的教訓(xùn)和警示作用，形成惡性循環(huán)。應(yīng)提高行政監(jiān)督及執(zhí)法人員招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)水平，加強廉政教育，依法監(jiān)督，照章辦事。加大在開展商業(yè)賄賂專項治理中行政監(jiān)督的力度，依法查處招標(biāo)投標(biāo)中的違法行為，真正做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

　　5.6 開展行政監(jiān)督工作專項檢查，督促監(jiān)管職責(zé)到位水行政監(jiān)察部門應(yīng)對重點水利工程項目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督工作開展監(jiān)督檢查，對有關(guān)行政監(jiān)督部門的監(jiān)督行為進行行政監(jiān)察，對行政監(jiān)督效果進行評價，實行行政監(jiān)督責(zé)任追究制度，促進監(jiān)管職責(zé)到位。

　　在當(dāng)前大力整頓和規(guī)范水利建筑市場秩序的形勢下，隨著《招標(biāo)投標(biāo)法》、《水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督暫行規(guī)定》等法律、法規(guī)以及規(guī)章的全面貫徹和實施，將大力促進水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督工作的效率和權(quán)威的不斷提高。

　　參考文獻：

　　［1］何紅鋒。招標(biāo)投標(biāo)法研究。天津：南開大學(xué)出版社，2004。

　　［2］陳哲夫。監(jiān)察與監(jiān)督。北京：北京大學(xué)出版社，1994。