流域控制性水工程，是指水工程在國家確定的重要江河流域中所處的特定地理位置及其工程規(guī)模，特別是在功能與作用上，對流域防洪、發(fā)電等多目標治理、開發(fā)具有關(guān)鍵性、較大影響的骨干水工程，諸如黃河小浪底水利樞紐以及長江三峽水利樞紐等。由于這類水工程對整個流域社會經(jīng)濟的發(fā)展有著重要而特殊的、關(guān)鍵的作用，所以其建設(shè)與運行管理的主體，必須是具有有利于發(fā)揮這種“作用”的職能機構(gòu)，而國家設(shè)立的江河流域管理機構(gòu)，則是這類水工程最合適的建設(shè)與運行管理的主體。

　　1、流域管理機構(gòu)負責建設(shè)與管理控制性水工程的必要性

　　由國家授權(quán)在重要的江河設(shè)立流域管理機構(gòu)代表國家建管流域內(nèi)控制性水工程的內(nèi)涵不應是單一的。它應該是作為控制性水工程的項目法人，對建設(shè)項目的立項、籌資、建設(shè)以及資產(chǎn)保值增值等全過程負責，并承擔投資風險；作為項目的直接組織者和實施者，負責對項目的建設(shè)規(guī)模、投資總額、建設(shè)工期、工程質(zhì)量等全過程進行管理。它或者應該是，由流域管理機構(gòu)代表國家在控制性水工程股份有限公司中控股，并按照國家的授權(quán)對工程進行經(jīng)營、調(diào)度、管理等多種形式。由流域管理機構(gòu)建管控制性水工程的必要性在于：

　�。�1）江河治理開發(fā)的特性，客觀上要求流域管理機構(gòu)建管控制性水工程。江河的治理開發(fā)具有明顯的整體性和綜合性，特別是其中的控制性水工程，一般是流域規(guī)劃的主體工程，是流域治理開發(fā)的關(guān)鍵性工程。由流域管理機構(gòu)負責建管控制性水工程是合適、合理的，因為它對流域社會經(jīng)濟各方面情況，特別是有關(guān)流域治理開發(fā)的規(guī)律了解和掌握得比較全面和深入，能從國家對流域治理開發(fā)的根本利益出發(fā)，客觀公正地協(xié)調(diào)、處理好有關(guān)流域治理開發(fā)的各方面關(guān)系、矛盾。多年來，流域管理機構(gòu)在流域規(guī)劃設(shè)計、防汛調(diào)度、工程建設(shè)管理、綜合協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮的重要作用，就充分地證明了這一點。

　　（2）有助于保證大江大河大湖的防汛、抗旱等影響全局的重大社會效益的落實。防洪是一個系統(tǒng)工程，在防洪調(diào)度防洪標準擬定等各個環(huán)節(jié)上都要強調(diào)全局觀念。1998年、1999年長江發(fā)生大洪水，流域管理機構(gòu)發(fā)揮重要的參謀作用，為中央決策提供了科學依據(jù)，為戰(zhàn)勝大洪水作出了貢獻。要真正地貫徹、落實長江防洪的方針與發(fā)揮其防洪體系的作用，流域管理機構(gòu)必須對其中的控制性水工程進行建管或參與建管，避免目前存在的由于條塊隸屬關(guān)系的不同導致的防洪與發(fā)電、上下游、左右岸之間的矛盾等，為防洪水庫的流域性統(tǒng)一調(diào)度創(chuàng)造必要的條件。又如從1972～1997年的26a中，黃河下游共有20a斷流。近年來，流域管理機構(gòu)制定了水量分配方案，經(jīng)國家批準后實施，2000年就沒有斷流，這就說明了流域管理機構(gòu)所發(fā)揮的作用。

　�。�3）流域管理機構(gòu)的專業(yè)技術(shù)力量，已能滿足流域控制性水工程的工程技術(shù)要求�？刂菩运�工程往往規(guī)模大、涉及面廣。技術(shù)經(jīng)濟復雜，需要多學科。多專業(yè)、各種技術(shù)手段協(xié)同解決問題，是一個系統(tǒng)工程，而處理這些復雜的技術(shù)經(jīng)濟問題正是流域管理機構(gòu)的優(yōu)勢，且不少流域管理機構(gòu)已具有建管較重要水工程的經(jīng)驗與良好信譽，更兼有水行政管理的優(yōu)勢與一定的水利國有資產(chǎn)托管權(quán)，這些優(yōu)勢與特性有助于流域管理機構(gòu)建管好控制性水工程。

　�。�4）由流域管理機構(gòu)代表國家建管控制性水工程，有助于保證防洪規(guī)劃等重要治江治河規(guī)劃的落實。在處理規(guī)劃與投資、防洪與發(fā)電等關(guān)系上，流域管理機構(gòu)能從國家利益與流域整體治理開發(fā)要求出發(fā)，貫徹“規(guī)劃優(yōu)先”、“防洪優(yōu)先”的原則，確保防洪等社會效益的落實。但在現(xiàn)實中，不少在于流或重要支流上的具有控制性水工程未能達到流域規(guī)劃有關(guān)防洪庫容等要求，有的并已產(chǎn)生了嚴重的后果，反映了在流域治理開發(fā)實踐中，應由流域管理機構(gòu)建管控制性水工程的迫切性。

　�。�5）流域管理機構(gòu)建管控制性水工程也是流域管理機構(gòu)自身改革發(fā)展的需要。由于控制性水工程對流域治理開發(fā)整體的作用與巨大的社會公益性，國家應負責對流域控制性水工程的投資，并通過授權(quán)流域管理機構(gòu)建管控制性水工程，以推動流域管理機構(gòu)的改革與發(fā)展。流域管理機構(gòu)也因之實現(xiàn)由以勘測設(shè)計技術(shù)工作為主，向依法管水，科學地開發(fā)、利用、保護、管理水資源，建管重大水工程的轉(zhuǎn)變，促成實現(xiàn)我國大江大河大湖“全面治理、滾動開發(fā)、科學管理”的良性循環(huán)。

　　2、流域管理機構(gòu)建管控制性水工程現(xiàn)有政策法規(guī)依據(jù)

　　水利部1995年制定的林利工程建設(shè)項目管理規(guī)定》（試行）中規(guī)定，“水利工程建設(shè)項目管理實行統(tǒng)一管理、分級管理和目標管理。逐步建立水利部、流域機構(gòu)和地方水行政主管部門以及建設(shè)項目法人分級、分層次管理的管理體系”。該《規(guī)定》提出“以水利部投資為主的水利工程建設(shè)項目，除少數(shù)特別重大項目由水利部直接管理，其余項目均由所在流域機構(gòu)負責組織建設(shè)和管理。逐步實現(xiàn)按流域綜合規(guī)劃、組織建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營、滾動開發(fā)”，“流域機構(gòu)按照國家投資政策，通過多渠道籌集資金，逐步建立流域水利建設(shè)投資主體，從而實現(xiàn)國家對流域水利建設(shè)項目的管理。”提出了流域管理機構(gòu)對建管控制性水工程的權(quán)限與流域治理開發(fā)的初步思路。

　　又如2000年7月15日，由國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家計委、財政部、水利部、建設(shè)部《關(guān)于加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見》中指出：“按照《水利產(chǎn)業(yè)政策》，根據(jù)作用和受益范圍，水利工程建設(shè)項目劃分為中央項目和地方項目。中央項目由水利部（或流域機構(gòu)）負責組織建設(shè)并承擔相應責任”，“中央項目由水利部（或流域機構(gòu)）負責組建項目法人（即項目責任主體），任命法人代表”，“項目法人對項目建設(shè)的全過程負責，對項目的工程質(zhì)量、工程進度和資金管理負總責”，更加直接明確地以政策法規(guī)授權(quán)流域管理機構(gòu)可直接真正地建管控制性水工程。

　　3、對流域管理機構(gòu)建管控制性水工程政策法規(guī)方面幾個問題的探討

　　3.1 確定流域管理機構(gòu)建管控制性水工程的法定職權(quán)

　　當前，為明確流域管理機構(gòu)在流域規(guī)劃與建設(shè)管理控制性水工程職能，建議正在修訂中的《水法》，加上如下條款：

　�。�1）重要江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃及國際界河的治理規(guī)劃，由有關(guān)流域管理機構(gòu)會同有關(guān)部門。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報國務(wù)院批準。

　�。�2）國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的體制。行政區(qū)域管理要服從流域統(tǒng)一管理。區(qū)域規(guī)劃要服從流域規(guī)劃，部門規(guī)劃要服從綜合規(guī)劃。流域管理機構(gòu)對規(guī)劃的實施實行統(tǒng)一的監(jiān)督管理。

　�。�3）流域管理機構(gòu)在所轄范圍內(nèi)負責中央投資為主的水工程項目的建設(shè)和管理。在國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的河流上修建的攔蓄徑流的控制性水工程和對防洪有重大影響的水工程，必須由所在流域管理機構(gòu)對其規(guī)劃、建設(shè)，進行宏觀管理和統(tǒng)一調(diào)度。

　　3.2 建立符合國情的流域管理模式

　　控制性水工程要充分地發(fā)揮對流域水資源的控制性作用，推動流域的綜合治理開發(fā)，還必須更多地賦予流域管理機構(gòu)水行政管理權(quán)。流域管理機構(gòu)規(guī)范性文件的制定，應征求流域內(nèi)省、自治區(qū)、直轄市的意見后，由水利部批準或報經(jīng)水利部審查后報國務(wù)院批準執(zhí)行。流域內(nèi)各省在制定各自的水政策法規(guī)時，應征求所在流域的流域管理機構(gòu)意見。國家在制定涉及到流域防洪、供水重大事項的水土、水保等行業(yè)政策法規(guī)時，應征求流域管理機構(gòu)的意見。

　　我國現(xiàn)行的流域機構(gòu)管理體制，還需要改進和完善，應根據(jù)國情借鑒國外的先進流域管理模式。當今，國外的流域水管理模式大體有如下三種：

　�。�1）治理開發(fā)職能高度集中的流域管理模式。如1933年美國依據(jù)當時特殊的國情所成立的田納西流域管理局（TVA）就采用了這種管理模式。其管理機構(gòu)屬政府的一個特殊機構(gòu)或部門，負責對流域水資源統(tǒng)一治理、開發(fā)及對流域內(nèi)控制性水工程具有完全的建設(shè)與管理權(quán)。為保證以上職能的落實，聯(lián)邦政府賦予其立法權(quán)。流域管理局直接對中央政府負責。需指出的是，這種管理模式是適應當時美國大舉開發(fā)位處大西部的田納西流域需要的。其運行實踐證明，對田納西流域的防洪、治理及控制性水工程的建管是成功的。這種管理模式確實是流域自然與社會經(jīng)濟系統(tǒng)性的要求，是流域水資源統(tǒng)一管理的要求，也是建管好對流域具有控制性的水工程的直接要求。但實踐上，只有在流域開發(fā)初期不存在難以協(xié)調(diào)處理的各方面的關(guān)系、利益，才是切實可行且富有成效的。事實上，我國江河流域的開發(fā)均具有一定基礎(chǔ)，在借鑒其經(jīng)驗的過程中必須考慮到協(xié)調(diào)與處理現(xiàn)實中存在的各方面問題與矛盾。

　�。�2）“水議會”式的流域管理模式。如墨西哥的墨西哥河流域水文委員會等。它是由國家立法或由河流流經(jīng)的地區(qū)政府和有關(guān)部門，通過協(xié)議建立的河流協(xié)調(diào)性組織，其主要職責是協(xié)調(diào)和規(guī)劃，對流域內(nèi)控制性水工程只能提出規(guī)劃建議，而一般不能從事建管或參與建管。其擔負的職能與我國大多數(shù)流域管理機構(gòu)實際所起的作用相似。此外，需要指出的是，我國的流域水利委員會作用的發(fā)揮更具有局限性。

　　（3）流域綜合管理模式，職能介于上述兩者之間，典型的如1974年英國成立的泰晤士河水務(wù)局，它負責流域統(tǒng)一治理和水資源統(tǒng)一管理，以多種形式從不同程度上參與流域控制性水工程的建管，既有部分行政職能，又是非盈利性經(jīng)濟實體，對流域的治理開發(fā)取得了較好的成效，流域?qū)�業(yè)機構(gòu)的管理職能不象流域管理局那樣廣泛，但都屬于經(jīng)濟和事業(yè)性質(zhì)，經(jīng)營范圍廣泛，經(jīng)濟實力很強。此種水管理體制比較接近我國水管理國情，值得借鑒。建議國家對大江、大河流域管理機構(gòu)的職能要在立法上予以進一步明確與完善，采取措施逐步地切實全面落實已有法律、法規(guī)授予流域管理機構(gòu)的職權(quán)；流域管理機構(gòu)在自已的職責范圍內(nèi)要多做扎實有效的工作；只有如此，流域管理機構(gòu)方能在對流域具有控制性水工程的建管方面充分發(fā)揮應有的作用。

　　3.3 確立控制性水工程投資的方式

　　水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的首要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，而控制性水工程其明顯公益性更是決定了政府或代表政府的機構(gòu)應是控制性水工程的建管主體。我國江河流域的治理開發(fā)已有一定的基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗，完全依靠政府投入是不現(xiàn)實的，但政府的主導作用與政策支持仍要起重要作用。

　　以防洪等公益作用為主的大江大河大湖控制性水工程的投入，因其巨大公益性，及考慮到工程投資巨大、建設(shè)工期長、水庫移民問題復雜、公益性補償問題有待解決等因素，應由國家財政金額負擔或財政轉(zhuǎn)移支付解決。為此，國家能夠根據(jù)財力與國民經(jīng)濟及流域發(fā)展的需要，分輕重緩急，通過有計劃地進行控制性水工程的建設(shè)與管理，加大流域治理開發(fā)和水資源綜合利用力度，使水利建設(shè)適應國民經(jīng)濟整體發(fā)展水平。流域管理機構(gòu)可代表國家組成水利水電開發(fā)獨資公司對其建管負責。

　　對流域內(nèi)控制性水工程的一些配套、輔助性水工程，要形成多元化、多層次、多渠道的水利投資體系。或利用水利建設(shè)基金，或利用銀行貸款和外資貸款，或面向市場融資等。管理體制上應推行股份制。流域管理機構(gòu)代表國家對股份公司投資并控股，以期有償投入，以水養(yǎng)水，實現(xiàn)對流域治理開發(fā)的滾動發(fā)展。從我國已建水利工程的現(xiàn)狀和國家經(jīng)濟實力來看，采取如上政府扶持與市場融資相結(jié)合的籌資辦法，并采用股份制來運行管理，是符合國情且實際可行的。

　　參考文獻：

　　肖木華．21世紀長江水開發(fā)戰(zhàn)略．武漢出版社，2000年。