設(shè)施不足、水源短缺和水環(huán)境污染是困擾我國(guó)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大問(wèn)題，但在不同的歷史時(shí)期有其不同的特點(diǎn)。新中國(guó)成立以來(lái)可大致劃分為四個(gè)階段，不同階段有不同的主導(dǎo)戰(zhàn)略。

　　第一階段（l949-1957）：社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于戰(zhàn)后恢復(fù)和隨之而來(lái)的大發(fā)展時(shí)期，城市化水平以年均4.8%的增長(zhǎng)率快速提高，從而導(dǎo)致的主要水問(wèn)題是供水設(shè)施能力嚴(yán)重不足，無(wú)法滿足快速增長(zhǎng)的用水需求，而城市水源卻很豐富。因此，當(dāng)時(shí)的主導(dǎo)戰(zhàn)略是“以需定供，大力開(kāi)源”，其目的在于通過(guò)加大供水設(shè)施的能力建設(shè)解決缺水問(wèn)題。

　　第二階段（1958-l978）：社會(huì)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了20年漫長(zhǎng)曲折的徘徊過(guò)程，城市化水平年均遞增率下降為0.7%.由于大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)的影響，l958年出現(xiàn)用水需求急劇增長(zhǎng)的狀況，設(shè)施型缺水矛盾明顯加劇，于是在l959年國(guó)家首次正式提出了節(jié)水問(wèn)題。這一時(shí)期的主導(dǎo)戰(zhàn)略是“開(kāi)源為主，提倡節(jié)水”，把節(jié)水作為緩解缺水矛盾的輔助戰(zhàn)略。

　　第三階段（l979-l988）：社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于改革開(kāi)放的快速發(fā)展時(shí)期，城市化進(jìn)程明顯加快，城市化水平年均遞增率達(dá)到3.3%，用水需求明顯加大，缺水問(wèn)題更為突出。缺水的原因從單純的設(shè)施不足逐步擴(kuò)展到與水源短缺并存，節(jié)水工作受到更廣泛的重視。1981年節(jié)水被提升到與開(kāi)源并重的地位，這一時(shí)期的水戰(zhàn)略特點(diǎn)是“開(kāi)源與節(jié)流并重”。節(jié)水的目的由單純“彌補(bǔ)開(kāi)源不足”逐步向“彌補(bǔ)水源不足”轉(zhuǎn)移。

　　第四階段（1989-l999）：國(guó)民經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)調(diào)整后進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展期，城市化進(jìn)程有所放慢，城市化水平年均遞增率降至1.7%，但用水需求仍在持續(xù)增加。繼許多城市經(jīng)歷了設(shè)施型和資源型缺水后，一些城市又面臨著污染型缺水問(wèn)題。雖然供水設(shè)施不足的矛盾近年來(lái)有所緩解，但水源短缺和水源污染引起的缺水問(wèn)題卻日益突出，人們?cè)絹?lái)越感到“開(kāi)源與節(jié)流并重”的戰(zhàn)略也存在一定的局限性，因?yàn)橛械某鞘屑簾o(wú)“源”可開(kāi)，有些城市雖然有“源”但己被污染。于是，人們又提出了“開(kāi)源、節(jié)流與治污并重的戰(zhàn)略”。

　　可能面臨的三大挑戰(zhàn)加速推進(jìn)城市化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)的重要戰(zhàn)略措施，根據(jù)中國(guó)工程院《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究》成果，在2050年前后，我國(guó)人口達(dá)到高峰時(shí)，總?cè)丝跒?6億左右，屆時(shí)城市化水平將可能超過(guò)60%，也就是說(shuō)全國(guó)約有10億人口將在城市工作和生活。與此相關(guān)的城市用水需求及污水產(chǎn)出量將大幅度增加，并由此產(chǎn)生許多新的問(wèn)題，進(jìn)而使城市的可持續(xù)發(fā)展面臨三大挑戰(zhàn)：

　　一是水資源的供需矛盾將進(jìn)一步加劇。1997年我國(guó)的城市化水平是30%，城市人口為3.7億，用水總量約630億立方米。據(jù)預(yù)測(cè)，到2010、2030和2050年，城市化水平將分別達(dá)到40%、50%和60%，城市人口分別為5.5億、7.5億和9.6億，相應(yīng)的需水量將分別增加到910億立方米、l220億立方米和1540億立方米左右。換言之，21世紀(jì)全國(guó)新增的用水量將主要集中在城市地區(qū)。這是一個(gè)必須引起嚴(yán)重關(guān)注并必須認(rèn)真加以解決的問(wèn)題。

　　當(dāng)前我國(guó)城市供水水源的主要特點(diǎn)是，南方城市的水源比較豐富，且以地表水為主；北方城市的水源相對(duì)匱乏，且以地下水為主。就全國(guó)城市總體而言，在新老城市及其鄰近地區(qū)增加開(kāi)發(fā)300億至400億的水源來(lái)滿足2010年、2030年、2050年的用水需求，并不是沒(méi)有可能；但具體到水源比較短缺的北方，尤其是華北地區(qū)，有些城市現(xiàn)狀水資源己“入不敷出”，僅靠傳統(tǒng)方法開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)資源（地表水和地下水）是根本無(wú)法滿足該地區(qū)城市用水需求的，必須尋找新的策略、新的方法和新的“資源”。

　　二是水源水質(zhì)的保護(hù)難度將進(jìn)一步加大。l997年全國(guó)建制市污水排放總量大約為351億立方米（若加上未統(tǒng)計(jì)的建制鎮(zhèn)排水量估計(jì)有450億立方米左右），而集中處理率僅為13.4%。大量未經(jīng)處理的城市污水直接排放造成城市水環(huán)境的嚴(yán)重惡化，近90%的水源水質(zhì)遭受了不同程度的污染。預(yù)計(jì)到2010、2030和2050年，全國(guó)城市的污水排放量將分別增加到640億立方米、850億立方米和1080億立方米，這對(duì)水源保護(hù)將帶來(lái)巨大壓力。這種壓力主要是來(lái)源于投資不足。據(jù)測(cè)算，如果要保護(hù)城市水源并逐步改善水環(huán)境，必須加大污水處理力度，2010、2030和2050年城市污水處理率至少要分別達(dá)到50%、80%和95%，累計(jì)投資至少需要l.2萬(wàn)億元。否則水源水質(zhì)將繼續(xù)惡化，直到完全喪失使用功能。其結(jié)果是“雪上加霜”，將進(jìn)一步加劇水資源的供需矛盾。污染已成為我國(guó)城市供水的最大障礙。

　　三是水供給的安全性問(wèn)題需引起警覺(jué)。與其它供水相比，城市供水對(duì)安全性的要求比較高，如對(duì)水量要求95%以上保證率，對(duì)水質(zhì)要求符合生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)水供應(yīng)要求每天24小時(shí)不間斷等。根據(jù)這些安全標(biāo)準(zhǔn)，地下水以其水量穩(wěn)定、水質(zhì)好、水源近和處理工藝簡(jiǎn)單等優(yōu)點(diǎn)而成為城市供水的最佳水源被廣泛利用。但由于用水需求的不斷增加和城鄉(xiāng)用水的不合理競(jìng)爭(zhēng)致使許多城市的地下水都處于超采狀態(tài)，地下水用作為城市水源的空間受到了限制，于是人們便把新增的水源轉(zhuǎn)向了地表水。許多城市實(shí)施了雙水源供水，這對(duì)地下水源不足的城市而言，無(wú)疑是提高了水量的保證率，但與此同時(shí)，也降低了其它方面的供水安全性。一方面，地表水比地下水更容易受到污染，水源水質(zhì)難以保證；另一方面，地表水源通常離供水點(diǎn)比較遠(yuǎn)，長(zhǎng)距離輸送增加了許多不安全因素。尤其是對(duì)于那些跨流域的遠(yuǎn)距離水源，其安全性問(wèn)題更應(yīng)引起重視。從這個(gè)角度考慮，在作城市供水水源規(guī)劃時(shí)，還是應(yīng)立足于多用當(dāng)?shù)厮�源，而將外調(diào)水作為必要的補(bǔ)充或應(yīng)急，并做好調(diào)蓄以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高城市供水的安全性。

　　新戰(zhàn)略構(gòu)架新世紀(jì)面臨的三大挑戰(zhàn)，涉及資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等許多領(lǐng)域的問(wèn)題，這些問(wèn)題的形成與發(fā)展有其歷史的背景，但主要是在發(fā)展中產(chǎn)生的。因此，僅靠過(guò)去傳統(tǒng)的戰(zhàn)略，無(wú)論是節(jié)水輔助戰(zhàn)略，還是開(kāi)源與節(jié)流并重或與節(jié)流、治污并重戰(zhàn)略等都不可能從根本上解決我國(guó)城市的水問(wèn)題，必須解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，以新的思路構(gòu)架新的戰(zhàn)略。為此，必須將“節(jié)流優(yōu)先，治污為本，多渠道開(kāi)源”作為城市水資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用的新戰(zhàn)略。

　　提出“節(jié)流優(yōu)先”，是我國(guó)水資源匱乏這一基本水情的客觀要求，也是反對(duì)用水浪費(fèi)，降低供水投資，減少污水排放，提高用水效率的最佳選擇。據(jù)專家測(cè)算，我國(guó)水資源總量約為2.8萬(wàn)億立方米，而實(shí)現(xiàn)可利用的水資源量?jī)H為moo-9500億立方米，預(yù)測(cè)到2030年左右，全國(guó)需水量將達(dá)到70004000億立方米，己接近可用水量的極限。因此要實(shí)現(xiàn)建設(shè)部提出的城市未來(lái)新增用水量的一半要靠節(jié)水來(lái)解決的目標(biāo)，力爭(zhēng)將城市人均綜合需水量指標(biāo)控制在160m3/年以內(nèi)，使我國(guó)城市總用水量在城市人口達(dá)到高峰期后得到穩(wěn)定，必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，大力發(fā)展節(jié)水型器具、節(jié)水型工業(yè)和節(jié)水型城市。當(dāng)然，為了建立節(jié)水型的體制，還必須將“節(jié)流優(yōu)先”的戰(zhàn)略落實(shí)到實(shí)處，即投入相應(yīng)的資金和高新技術(shù)。根據(jù)分析，預(yù)測(cè)2010年供水設(shè)施的單位投資約為8元/d，而節(jié)水僅需3元/m3左右，節(jié)水的投資效益比高達(dá)1：3.7.因此，增加節(jié)水資金投入不但為可持續(xù)發(fā)展所必需，而且具有顯著的經(jīng)濟(jì)效益。

　　強(qiáng)調(diào)“治污為本”是保護(hù)供水水源水質(zhì)，改善水環(huán)境的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)城市水資源與水環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的根本出路。要充分認(rèn)識(shí)到治污能產(chǎn)生改善環(huán)境，保護(hù)水源，增加可用水量、減少供水投資的多重效益，要把治污作為一項(xiàng)環(huán)保和“開(kāi)源”的綜合措施，以制度的形式長(zhǎng)期不懈地堅(jiān)持下去。在制定城市需水及供水規(guī)劃時(shí)，供水量的增加應(yīng)以達(dá)到相應(yīng)的治污目標(biāo)為前提，這個(gè)目標(biāo)的基本要求是遏制水環(huán)境的惡化趨勢(shì)，并力爭(zhēng)逐步改善。也就是說(shuō)，未來(lái)污水處理設(shè)施能力的增長(zhǎng)速度必須高于供水設(shè)施的能力增長(zhǎng)，并采取有效措施修復(fù)已經(jīng)受到污染的城市水環(huán)境。要謹(jǐn)防一些忽視污水治理的城市因盲目“開(kāi)源”而陷入用水越多，浪費(fèi)越大，污染越嚴(yán)重，直到破壞現(xiàn)有水源的惡性循環(huán)。

　　重視“多渠道開(kāi)源”既是水資源綜合利用的需要，也是不同水工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較和投資組合優(yōu)化的需要。我國(guó)城市的缺水按其成因可分為資源型、設(shè)施型和污染型三種。在加強(qiáng)節(jié)水和治污的同時(shí)，開(kāi)發(fā)水資源也不容忽視，但除了合理開(kāi)發(fā)地表水和地下水等傳統(tǒng)水資源外，還應(yīng)大力提倡開(kāi)發(fā)利用再生水、雨水、海水和微咸水等非傳統(tǒng)水資源。經(jīng)凈化處理后的城市污水是城市的再生水資源，數(shù)量非常巨大，被稱為城市的第二水源，可作為作物的灌溉用水、工業(yè)冷卻水、城市綠化用水、環(huán)境用水和地面沖洗水等。通過(guò)工程設(shè)施收集和利用雨水，既可減輕時(shí)洪災(zāi)害，又可緩解城市水資源緊缺的矛盾。沿海城市則應(yīng)大力利用海水作工業(yè)冷卻水或生活沖廁水。華北及西北地區(qū)要重視微咸水的利用。每個(gè)城市在制定供水規(guī)劃時(shí)，應(yīng)對(duì)開(kāi)發(fā)傳統(tǒng)水資源和非傳統(tǒng)水資源進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，以效益優(yōu)先原則確定適宜的供水方案。

　　在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，貫徹實(shí)施上述戰(zhàn)略需要一個(gè)基本前提，那就是就要建立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的城市水市場(chǎng)機(jī)制，以便借助市場(chǎng)的力量和經(jīng)濟(jì)的手段促使水資源向高效率、高效益、低污染、低成本的方向配置，并最終實(shí)現(xiàn)合理用水、科學(xué)治水和依法管水。