1、引言

　　風(fēng)景名勝區(qū)保護與開發(fā)是當前倍受社會關(guān)注的熱點問題之一。一些建設(shè)以發(fā)展旅游經(jīng)濟為名，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)大興土木，把其建成了大型“吃喝玩樂綜合體”，風(fēng)景區(qū)“城市化、人工化、商業(yè)化”的現(xiàn)象屢見不鮮。城市近郊風(fēng)景區(qū)由于區(qū)位獨特，景區(qū)內(nèi)村莊、居民點不斷擴張，開山采石、毀林種地、濫用水資源等破壞風(fēng)景區(qū)生態(tài)環(huán)境的行為時有發(fā)生，有的甚至大搞高檔房地產(chǎn)。

　　產(chǎn)生這些問題的原因除了規(guī)劃體制不完善、實施管理力度不夠之外，規(guī)劃本身也存在較大的缺陷。許多風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃由于回避了農(nóng)村居民點問題，致使居民點規(guī)模不斷擴張，不僅給風(fēng)景區(qū)帶來后患，也給房地產(chǎn)開發(fā)商有機可趁，使建設(shè)項目侵占風(fēng)景區(qū)用地，造成對風(fēng)景區(qū)土地的無序利用和對風(fēng)景資源的極大破壞。農(nóng)村居民點已經(jīng)成為一些風(fēng)景區(qū)規(guī)劃回避的難題，因而也就成為城市近郊風(fēng)景區(qū)產(chǎn)生問題的根源。因此，從規(guī)劃角度采用積極的方式探索并解決此類問題已成為當務(wù)之急。

　　2、實例分析與方法研究

　　2.1實例概況與現(xiàn)狀分析

　　虞山—尚湖風(fēng)景區(qū)于1982年被列為國家級太湖風(fēng)景名勝區(qū)的景區(qū)之一，是典型的城市近郊風(fēng)景區(qū)，總面積為35　km².常熟市是國家歷史文化名城，境內(nèi)的虞山、尚湖、古城融為一體。虞山自然景觀秀麗幽奇，1989年被定為國家森林公園，是長江三角洲腹地的最高點，有著名的“虞山十八景”，人文景觀豐富；尚湖湖面寬廣，風(fēng)景秀麗。因此，常熟古城區(qū)素有“七溪流碧皆通海，十里青山半入城”的美景。該風(fēng)景區(qū)1999年游客量約為140萬人次/年，占全市游客總量的60％。

　　筆者通過對風(fēng)景區(qū)歷次規(guī)劃及規(guī)劃實施情況的回顧發(fā)現(xiàn)，因管理體制不順等原因，尚湖及其周邊地區(qū)的保護力度明顯偏弱，居民點不斷擴張，在沿岸大量開發(fā)度假區(qū)，建筑風(fēng)格不協(xié)調(diào)，自然資源及環(huán)境被破壞、水體污染等現(xiàn)象愈演愈烈。

　　筆者通過對現(xiàn)狀經(jīng)濟狀況調(diào)查和定量分析研究發(fā)現(xiàn)，風(fēng)景區(qū)內(nèi)現(xiàn)有1個建制林場、6個行政村，分屬3個鎮(zhèn)，現(xiàn)有的行政體制和經(jīng)濟發(fā)展模式極易造成房地產(chǎn)商開發(fā)的失控和工業(yè)項目的引進，給風(fēng)景區(qū)的保護、建設(shè)和管理帶來后患。另外，距市區(qū)較近的行政村由于交通便捷，經(jīng)濟發(fā)達程度相對較大，農(nóng)民自建房增量也較大。

　　2.2研究內(nèi)容

　　本次規(guī)劃作為常熟市新一輪城市總體規(guī)劃修編的專題研究報告，并非一個完整的風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃，它以《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》為主要依據(jù)，旨在找出原有規(guī)劃及實施存在的問題，從風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的角度提出對風(fēng)景區(qū)用地保護與建設(shè)的總體要求，重點是對風(fēng)景區(qū)內(nèi)的居民點提出控制要求。

　　2.3研究目的與方法

　　本次規(guī)劃主要從解決風(fēng)景區(qū)現(xiàn)存問題和促進風(fēng)景區(qū)自身發(fā)展兩個層面出發(fā)，按照城市可持續(xù)發(fā)展要求，針對城市近郊風(fēng)景區(qū)，探尋以控制風(fēng)景區(qū)建設(shè)行為、保持風(fēng)景區(qū)良性發(fā)展為主要目的的規(guī)劃分析與控制方法。

　　結(jié)合城市總體規(guī)劃，本次規(guī)劃將該風(fēng)景區(qū)功能定位為一個處于城區(qū)邊緣的以生態(tài)調(diào)節(jié)為主要功能、以自然山水為主要特色的自然生態(tài)旅游勝地和大型郊野公園。規(guī)劃引入了先進的三維GIS輔助分析技術(shù)，通過對風(fēng)景區(qū)生態(tài)景觀保護、居民點疏密度、拆遷難易度等方面的分析，為規(guī)劃決策提供有力依據(jù)。規(guī)劃提出風(fēng)景區(qū)在功能布局時既要珍惜現(xiàn)有風(fēng)景資源，嚴格控制景區(qū)內(nèi)的建設(shè)，又要尊重現(xiàn)狀發(fā)展基礎(chǔ)，將居民密度控制在合理的范圍之內(nèi)，以優(yōu)化景區(qū)空間環(huán)境。

　　2.4GIS輔助分析與決策

　　為了提高決策的科學(xué)性，規(guī)劃借助三維GIS技術(shù)[2]，對風(fēng)景區(qū)用地現(xiàn)狀及虞山、尚湖、古城的綠化、生態(tài)、環(huán)境、景觀、視線、視域等關(guān)系進行分析，評估出風(fēng)景區(qū)的敏感地帶，為不同地段的建設(shè)控制提供依據(jù)（圖1～圖4）。

　　分析認為，虞山、尚湖與城市的交接界面、虞山與尚湖的過渡地帶為敏感區(qū)域，對虞山、尚湖、古城的格局關(guān)系、生態(tài)環(huán)境影響非常大，需重點進行生態(tài)景觀恢復(fù)或建設(shè)控制。虞山北路一帶是風(fēng)景區(qū)與城市的主要過渡區(qū)，即自然環(huán)境與人工環(huán)境的生態(tài)過渡區(qū)，應(yīng)加強虞山至城市的生態(tài)綠化過渡，延伸城市至虞山的生態(tài)景觀走廊，形成一個自然與城市的生態(tài)型過渡空間。

　　2.5風(fēng)景保護及居民點調(diào)控

　　本次規(guī)劃將整個風(fēng)景區(qū)劃分為宗教文化景觀保護區(qū)、重點自然景觀保護區(qū)、景觀游覽區(qū)、景觀恢復(fù)區(qū)、景觀控制區(qū)、外緣適度發(fā)展區(qū)6個區(qū)，又以居民點的調(diào)控為重點確立了控制人口、合理保留、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的調(diào)控原則。

　　規(guī)劃首先利用生態(tài)、景觀、視域分析成果，劃定居民點調(diào)控分區(qū)，同時通過現(xiàn)場評價、感官分析及橫向類比的居民點疏密度分析，提出景觀型村落之間的合理間距和村落的適宜規(guī)模（合理的半徑及戶數(shù)），為居民點的調(diào)控提供具體依據(jù)。居民點主要從兩個角度對風(fēng)景區(qū)內(nèi)的視線景觀產(chǎn)生影響：從尚湖周邊觀虞山和從虞山鳥瞰尚湖。前者可以通過種植綠化帶減小影響；后者必須通過居民點疏密度分析進行調(diào)控，并通過增加植物等手段，營造更為完美的自然型、生態(tài)型村落景觀。

　　研究中采用如下公式對居民點疏密度進行分析：

　　T=S′/S

　　式中：S′=N×S0/L；S=π×R²

　　其中：T—村落單元疏密度（％）

　　S′—村落單元建筑基底面積（m²）

　　N—村落單元中居民戶數(shù)（戶）

　　S₀—戶均建筑面積（m²/戶）

　　L—平均層數(shù)

　　S—村落單元外接圓面積（m²）

　　R—村落單元外接圓半徑（m）

　　T不同于建筑密度，可用于評價村落單元分布的疏密程度及單元間的空間位置關(guān)系。通過現(xiàn)場評價、感觀分析及橫向類比，當T<18％且R<200m，D>700m（D為村落單元之間的圓心距離）時，如果結(jié)合了大面積的村落綠化，那么村落景觀就趨于比較自然、理想的狀態(tài)。

　　距城區(qū)較近的村落由于居民點現(xiàn)狀建筑密度和人口密度相對較高，拆遷難度較大，規(guī)劃應(yīng)盡量減少居民點拆遷量。而處于山與湖之間的核心過渡地帶的居民點，為滿足風(fēng)景區(qū)生態(tài)保護和景觀的需要，應(yīng)將其搬遷。在此基礎(chǔ)上，規(guī)劃將風(fēng)景區(qū)的居民點劃分為絕對保護的無居民區(qū)（不準常住人口落戶）、恢復(fù)風(fēng)景的人口衰減區(qū)（分階段地減少常住人口數(shù)量）和保護風(fēng)景的人口控制區(qū)（允許一定數(shù)量的常住人口落戶）3種居民點調(diào)控分區(qū)，并把已有的居民點按自然村落劃為80個單元，采用4種調(diào)控類型：①搬遷型，即完全撤離原址，主要針對建筑質(zhì)量不高，同時又位于敏感地帶或者由于居民點成片密度過高而影響景觀的居民點單元；②縮減型，即部分撤離原址以降低建筑密度，主要針對居民點過于集中的村落；③控制型，即在保持現(xiàn)有用地規(guī)模的基礎(chǔ)上對其進行建設(shè)的方式；④安置型，即在風(fēng)景區(qū)內(nèi)適當?shù)囟涡略O(shè)立的用于安置景區(qū)內(nèi)搬遷居民的居民點類型。規(guī)劃提出了具有操作性的居民點調(diào)控表（表1）。

　　2.6功能分區(qū)、土地利用與建設(shè)控制

　　針對原有的風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃、森林公園規(guī)劃，本次規(guī)劃對風(fēng)景區(qū)重新進行整合，劃分國家森林公園、景林生態(tài)觀光區(qū)、田園風(fēng)光區(qū)、中心休閑觀光區(qū)、湖濱游覽服務(wù)景觀區(qū)、入口服務(wù)區(qū)、城郊風(fēng)貌控制區(qū)、遠景發(fā)展區(qū)、水域生態(tài)觀光區(qū)九大功能區(qū)，并對每個區(qū)確立發(fā)展原則、建設(shè)意向和實施要點，作為對原有規(guī)劃內(nèi)容的延續(xù)、調(diào)整和補充。

　　依照功能分區(qū)的發(fā)展要求，規(guī)劃采用突出風(fēng)景區(qū)土地利用的重點與特點、擴大風(fēng)景用地、保護風(fēng)景資源的策略，結(jié)合具體的用地現(xiàn)況，將風(fēng)景區(qū)用地類型劃分為七大類。規(guī)劃擴大風(fēng)景游賞用地、游覽設(shè)施用地和交通用地的規(guī)模，對居民社會用地、耕地、滯留用地進行縮減，并維持原有的水域面積。

　　規(guī)劃提出該風(fēng)景區(qū)既要滿足各功能區(qū)的建設(shè)控制要求，又須滿足各類用地的建設(shè)控制要求。建設(shè)控制要求包括適建內(nèi)容、容積率、建筑密度、綠地率、建筑限高等。這些控制要求，均作為今后風(fēng)景區(qū)規(guī)劃管理的主要依據(jù)。

　　2.7交通組織

　　湖濱周邊特別是尚湖南側(cè)的道路規(guī)劃利用已有的環(huán)湖路形成網(wǎng)狀骨架。為滿足游覽觀光及景觀設(shè)計要求，局部地段的設(shè)計采用放射狀、自由式路網(wǎng)。為強化尚湖、虞山主體景觀特色，規(guī)劃將面向湖體、山體的道路布置得相對較密，方便游客便捷地到達尚湖湖濱。同時，湖體周邊路網(wǎng)與山體路網(wǎng)通過虞山南路有機銜接，并結(jié)合外緣環(huán)路，形成完整的道路系統(tǒng)。通過在適當?shù)囟谓Y(jié)合旅游服務(wù)設(shè)施配置停車場、站點與游船碼頭，形成道路系統(tǒng)與水路系統(tǒng)相結(jié)合的綜合交通體系。

　　2.8實施措施建議

　　為保障規(guī)劃實施，規(guī)劃提出三大措施建議：①進行管理機制創(chuàng)新，減少發(fā)展主體，治理多頭管理，撤銷不利于風(fēng)景區(qū)發(fā)展的行政村建制，實行風(fēng)景區(qū)統(tǒng)一管理。②調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展策略，解決行政村的經(jīng)濟發(fā)展矛盾，變獨立的行政村經(jīng)濟發(fā)展格局為風(fēng)景區(qū)經(jīng)濟的整體良性發(fā)展格局，優(yōu)化風(fēng)景區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，大力發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，解決風(fēng)景區(qū)內(nèi)農(nóng)民的就業(yè)問題。③制定政策保障措施。將風(fēng)景區(qū)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，加強與總體規(guī)劃的銜接；制定相應(yīng)政策，解決失地農(nóng)民的生存與發(fā)展問題；將風(fēng)景區(qū)納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃；加快改革步伐，解決征地過程中存在的各類矛盾。此外，要特別注意規(guī)范風(fēng)景區(qū)與城市之間用地的規(guī)劃與實施管理，要在城市總體規(guī)劃與風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的框架下，進一步制定和落實其用地建設(shè)控制要求。