我國向城鎮(zhèn)國有土地使用者征費的制度始于上世紀80年代。當時的土地使用費作為地方稅的一個變種，主要用于地方城鎮(zhèn)建設和維護，中央并未從中獲利。

　　1989年5月，國務院出臺《關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》規(guī)定，凡進行國有土地使用權有償出讓的地區(qū)，其出讓收入必須上繳財政，其中40%上繳中央財政，60%留歸地方財政。兩者都主要用于城市建設和土地開發(fā)，專款專用。

　　兩個月后，中央提取的比例降至32%.財政部公布《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》規(guī)定，土地使用權出讓收入全部上繳財政，其中先由取得收入的城市財政部門，留下20%作為城市土地開發(fā)建設費用，其余部分40%上繳中央財政，60%留歸城市財政部門，“實行收支兩條線方式管理”。

　　1992年，財政部出臺《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》，第一次將出讓土地使用權所得稱為“土地出讓金”，并將上繳中央財政部分的比例，下調為5%.

　　1994年實行分稅制后，土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有，并在此后逐漸成為地方政府的“第二財政”。

　　1995年1月1日起施行的《城市房地產管理法》第十八條規(guī)定：“土地使用權出讓金應當全部上繳財政，列入預算，用于城市基礎設施建設和土地開發(fā)�！�

　　1995年發(fā)布的《關于加強土地使用權出讓金征收管理的通知》規(guī)定：“根據國務院和財政部的有關規(guī)定，土地出讓金應全部上繳財政，由財政列入預算，�？顚Ｓ茫瑢ｍ椨糜诔鞘谢�礎設施建設和土地開發(fā)。”

　　財政部1996年1月21日發(fā)布執(zhí)行的《國有土地使用權出讓金財政財務管理和會計核算暫行辦法》第三條第一款規(guī)定：“土地出讓金包括：各級政府土地管理部門將土地使用權出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部價款（指土地出讓的交易總額）�！�