征用是憲法上的一個(gè)基本概念，又是國(guó)家的基本法律制度。我國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征用”。從目前來(lái)看，土地征用是我國(guó)政府最常用的一種征用類型。從世界各國(guó)情況來(lái)看，無(wú)論是土地公有制還是土地私有制的國(guó)家，都從法律上規(guī)定了國(guó)家為了公共利益可以征用私人或其他主體所有的土地，可見(jiàn)土地征用是國(guó)家憑借國(guó)家機(jī)器強(qiáng)制性實(shí)現(xiàn)的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移必然給土地原所有人帶來(lái)財(cái)產(chǎn)損失和某些精神痛苦（如被迫離開(kāi)已住慣了的土地的傷感、與征用者交涉及尋找替代地的辛勞，以及給生活帶來(lái)的不安定等），因而各國(guó)法律都明確規(guī)定了國(guó)家應(yīng)給予土地被征用人相應(yīng)的補(bǔ)償。

在大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，雖然征用是以國(guó)家意志無(wú)條件實(shí)施的，但法律認(rèn)為財(cái)產(chǎn)損失不是社會(huì)成員必須承擔(dān)的義務(wù)，因而國(guó)家必須按被征地的市場(chǎng)價(jià)值給予被征地的所有人全額補(bǔ)償，通常包括對(duì)被征用部分的補(bǔ)償和對(duì)被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補(bǔ)償。對(duì)于征用給被征地所有者的帶來(lái)的精神痛苦，加拿大有“干擾損失補(bǔ)償”和“重新安置困難補(bǔ)償”；但日本法律認(rèn)為，土地征用是為了公共利益而實(shí)行的，所以由于征用而帶來(lái)的精神痛苦是被征用者作為社會(huì)成員應(yīng)盡的義務(wù)，國(guó)家不予補(bǔ)償。

可見(jiàn)，土地征用完全因國(guó)家意志而發(fā)生，不受被征用土地所有者的意志而轉(zhuǎn)移，但很多國(guó)家在實(shí)施征用時(shí)，均按等價(jià)交換的原則給予被征用土地的所有人以補(bǔ)償。由此可以看出，在這些國(guó)家土地征用實(shí)質(zhì)上是一種特殊的市場(chǎng)交易行為，它完全因特定的主體（代表全體社會(huì)成員的國(guó)家）在特定情況下的需要（經(jīng)法定程序所認(rèn)可的公共利益）而發(fā)生，但完全按被征用土地本身的市場(chǎng)價(jià)值而進(jìn)行交換。因此，從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上看，很多國(guó)家的征地補(bǔ)償費(fèi)就是被征用土地的市場(chǎng)價(jià)格。

由于我國(guó)實(shí)行土地公有制，分國(guó)家所有和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，因此國(guó)家征用土地的客體只有農(nóng)村集體土地一種。同時(shí)，我國(guó)法律禁止土地的買賣，只有國(guó)有土地可依法有償出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。因此，嚴(yán)格從現(xiàn)行法律法規(guī)意義上講，農(nóng)村集體所有的土地，只有被國(guó)家征用這樣唯-一種產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移方式，別無(wú)其他市場(chǎng)交易的可能。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在征用農(nóng)村集體所有土地時(shí)，采取的是土地補(bǔ)償與勞動(dòng)力安置相結(jié)合的方式，勞動(dòng)力安置包括安排被征地上勞動(dòng)力的就業(yè)崗位和支付安置補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)者是根據(jù)被征用農(nóng)業(yè)用地前3年平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)計(jì)算的，如征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍�？梢�(jiàn)，這是一種行政決定機(jī)制，在這種機(jī)制下，征地補(bǔ)償費(fèi)與被征地的市場(chǎng)價(jià)格無(wú)關(guān)。

多年來(lái)，以上農(nóng)地征用補(bǔ)償方式既為國(guó)家建設(shè)有效地控制了用地成本，同時(shí)也為維持被征地農(nóng)民生活水平起到了保障作用。然而，近年來(lái)，各地農(nóng)民對(duì)征地的不滿情緒越來(lái)越大，焦點(diǎn)就是認(rèn)為補(bǔ)償太低。當(dāng)然，目前在征地中出現(xiàn)了一些基層政府部門人為壓低補(bǔ)償費(fèi)或克扣補(bǔ)償費(fèi)的行為。但即使是按政府規(guī)定的上限給予農(nóng)民補(bǔ)償，仍常常發(fā)生農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償費(fèi)太低而對(duì)征地進(jìn)行抵觸的情況。

那么，為什么過(guò)去能被農(nóng)民接受的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)在越來(lái)越不易被接受呢？一個(gè)很重要的原因就是農(nóng)民有了新的參照標(biāo)準(zhǔn)——農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償。當(dāng)前，在我國(guó)特定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，出現(xiàn)了一種新的農(nóng)村集體土地市場(chǎng)交易現(xiàn)象——農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將已依法辦理過(guò)使用手續(xù)的存量非農(nóng)建設(shè)用地的土地使用權(quán)出讓或出租給該經(jīng)濟(jì)組織以外的其他主體。雖然在我國(guó)現(xiàn)有法律制度下，這種行為尚缺乏充分的法律依據(jù)，但目前集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在。

這既有人們充分認(rèn)識(shí)了土地的資產(chǎn)屬性，以土地流轉(zhuǎn)來(lái)牟取經(jīng)濟(jì)利益的主觀原因，也有因城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整和建設(shè)，造成存量集體非農(nóng)建設(shè)用地閑置，需要通過(guò)流轉(zhuǎn)來(lái)提高土地利用效率的客觀原因。這實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，絕大多數(shù)資源的配置都是由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成的，土地作為一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)資源自然也不能例外。正因?yàn)槿绱�，一些地方政府甚至以文件的形式將其公開(kāi)化、規(guī)范化。也就是說(shuō)，在一些地方，特別是城市化水平較高的地區(qū)，事實(shí)上已形成了一種集體非農(nóng)建設(shè)用地的交易市場(chǎng)——農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。