提要：市場機(jī)制的運(yùn)用曾使榆林的土地沙化防治出現(xiàn)嶄新的局面。但隨著防沙治沙事業(yè)的發(fā)展，它也面臨著一些由深層因素導(dǎo)致的問題。一條可行的出路是：政府利用自己的投資彌補(bǔ)外部性給私人投資造成的損失，從而保證市場機(jī)制的順暢運(yùn)行。

　　關(guān)鍵詞：榆林；土地沙化防治；市場機(jī)制

　　土地沙化的防治是一個(gè)名副其實(shí)的世界性難題。我國是世界上土地沙化危害最嚴(yán)重的國家之一，因而防治治沙更是我國面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。與人類的其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣，土地沙化的防治需用一定的方式取得并組織各種投入。但防沙治沙又不是一種單純的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因?yàn)槠涫滓�目�?biāo)是生態(tài)效益。用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)看，這樣的活動(dòng)必然具有正的外部性。也就是說，投資者的投資行為會(huì)對(duì)他人（非投資者）的利益帶來正面影響，而這些正面影響無助于投資者的收益。這當(dāng)然意味著投資者收益的損失。一般來講，有外部性的地方就有市場失靈。就正的外部性而言，市場失靈的主要表現(xiàn)就是私人投資不足。這就使我們在開展防沙治沙活動(dòng)時(shí)不得不思考這樣一個(gè)問題，那就是：這一領(lǐng)域能否運(yùn)用市場機(jī)制。再進(jìn)一步：如果能，又如何運(yùn)用市場機(jī)制。在這一方面，陜西榆林市的探索無疑會(huì)給我們一些有益的啟示。

　　一、市場機(jī)制初顯巨大威力

　　榆林位于陜西省北部，毛烏素沙地南緣。在歷史上，榆林沙區(qū)曾是“水草豐美，牛馬銜尾，群羊塞道”的好地方。秦漢以降，由于戰(zhàn)爭和墾殖等人為因素的破壞，生態(tài)環(huán)境逐漸惡化，土地沙化問題日趨嚴(yán)重。到唐代中葉，曾“臨廣澤而帶清流”的大夏國都統(tǒng)萬城已“堆沙高及城堞”，面臨滅頂之災(zāi)。據(jù)調(diào)查，在新中國成立前一百多年的時(shí)間里，流沙越過長城南侵50多公里，吞沒農(nóng)田牧場40萬畝。到解放時(shí)，沙區(qū)僅存的165萬畝農(nóng)田也處于沙丘包圍之中，390萬畝牧場沙化。鹽漬化。退化嚴(yán)重，載畜量甚低。建國以后，在各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，榆林人民開展了大規(guī)模的防沙治沙活動(dòng)。在黨的十一屆三中全會(huì)以前，榆林防沙治沙的主要組織形式是政府領(lǐng)導(dǎo)的群眾性大會(huì)戰(zhàn)，年復(fù)一年，沙區(qū)群眾。民工。部隊(duì)。民兵以及干部。工人。市民開赴沙區(qū)興修水利。植樹治沙。營造農(nóng)田。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這個(gè)時(shí)期的治沙也取得了一定的成績，特別是在防沙治沙的方法上有不少有益的探索。但從總體上看，這一時(shí)期在土地沙化防治方面的投資不足，投資的使用效率也較差。造成這一問題的主要原因是：

　�。�1）投資渠道單一。這一時(shí)期土地沙化防治的投資嚴(yán)重依靠國家。

　�。�2）個(gè)戶動(dòng)力不足。建國后的很長一段時(shí)間里，在防沙治沙舞臺(tái)上的角色的主次排序是國家。集體。個(gè)人，實(shí)行“國營造林和集體造林并重”的方針。所有權(quán)方面的政策是“國造國有，社造社有，社員在房前屋后植樹歸個(gè)人所有。”這種責(zé)。權(quán)。利格局把個(gè)戶的生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)局限在一個(gè)非常狹小的范圍之內(nèi)。加之集體林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營搞“大呼隆”。吃“大鍋飯”，勞動(dòng)者干多干少一個(gè)樣，多勞不能多得，所以防沙治沙的積極性。主動(dòng)性和創(chuàng)造性受到了很大的壓抑。

　�。�3）沙區(qū)群眾的物質(zhì)生活保障被忽視。這一時(shí)期的生態(tài)建設(shè)與沙區(qū)群眾提高物質(zhì)生活水平的愿望缺乏關(guān)聯(lián)，沙區(qū)群眾的物質(zhì)生活保障受到忽視，因而邊治理。邊破壞的現(xiàn)象屢見不鮮。

　　（4）左傾錯(cuò)誤思想及由此導(dǎo)致的政治運(yùn)動(dòng)的沖擊。實(shí)踐證明，排斥市場機(jī)制。否定利益驅(qū)動(dòng)是錯(cuò)誤的。

　　是體制改革為榆林的治沙事業(yè)注入了新的活力，十一屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革逐步鋪開，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸由群眾的自發(fā)探索變?yōu)檎�府的引�?dǎo)取向，而且在不斷完善的同時(shí)由種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)向農(nóng)村中的林。牧。漁等部門滲透。在這種新的宏觀政策環(huán)境下，榆林地方上的防沙治沙政策在探索中不斷取得突破。1979年，地委。行署試探性地給每戶劃撥了3-5畝荒沙地，進(jìn)行治理。經(jīng)過兩年的實(shí)踐，大家更有了信心。1981年，地委。行署決定進(jìn)一步擴(kuò)大和健全林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，開始放手劃“五荒”（即荒山�；纳场；臑�。荒坡。荒溝），允許“兩突破”（即突破每戶平均3—5畝的限制和按戶。按勞。按人平均的框框）；劃撥給社員的“五荒”地，由縣政府發(fā)給林權(quán)證，允許長期使用，所植林木永遠(yuǎn)歸社員個(gè)人所有，允許繼承；機(jī)關(guān)。學(xué)校。廠礦。部隊(duì)也可以劃給一定面積的荒沙。荒地，包干造林，誰造誰受益。這些符合實(shí)際情況和群眾利益的政策，受到了廣大社員群眾的擁護(hù)。以前，社員下地勞動(dòng)，全靠生產(chǎn)隊(duì)長吆喝。打鐘；新政策落實(shí)后，天還沒亮，社員們已經(jīng)自動(dòng)出工了。有個(gè)記者曾形象地說：“鐘聲不靈政策靈”。

　　1984年初，林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制開始全面落實(shí)，國家鼓勵(lì)個(gè)人承包治沙。1985年12月，榆林允許承包國營和集體荒沙�；牡氐膫�(gè)戶雇請(qǐng)幫工，把承包治沙又向前推進(jìn)了一步。在“誰承包，誰治理，誰投入，誰受益”的荒沙治理開發(fā)原則下，沙區(qū)群眾表現(xiàn)出空前的治沙熱情。由于個(gè)戶承包治沙的形式把投資和收益直接聯(lián)系起來，激活了沙區(qū)群眾改善生活甚至發(fā)家致富的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，所以收效甚好。群眾有錢出錢，有物出物，有勞投工，以至于出現(xiàn)了變賣家產(chǎn)。借錢投資的喜人景象。到1996年，沙區(qū)已有10萬農(nóng)戶承包治沙500多萬畝，為治沙集資投勞總值達(dá)9億多元，相當(dāng)于國家治沙投資的10倍多。與此同時(shí)，防沙治沙的組織形式也在探索中不斷完善。由于沙區(qū)面積大，立地條件差，治理困難多，而小家小戶所能擁有的資金。勞力。技術(shù)資源又是相當(dāng)有限的，所以個(gè)戶承包治沙這種組織形式的缺陷也是不言而喻的。個(gè)戶承包治沙的這一缺陷也很早就被人們意識(shí)到了，由此在承包治沙之初就產(chǎn)生了聯(lián)戶治沙這一組織形式。與個(gè)戶承包治沙相比，聯(lián)戶治沙更有利于籌措治沙投入，擴(kuò)大治沙規(guī)模，提高治沙效益。但這種治沙組織形式也有一些自身難以克服的缺陷：一是這種林業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體規(guī)模不大，又具有一定程度的封閉性，難以迅速發(fā)展壯大。隨著沙區(qū)治理開發(fā)深度。難度的加大，治理標(biāo)準(zhǔn)的提高，治理投資的數(shù)量要求越來越高，聯(lián)戶治沙模式的這一弊端也愈益明顯。二是這種林業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體內(nèi)部責(zé)。權(quán)。利關(guān)系不明晰，在利益分配問題上不好處理。正是由于對(duì)聯(lián)戶治沙的缺陷有切身體會(huì)，受當(dāng)時(shí)工商企業(yè)股份制改革的啟發(fā)，榆林地區(qū)定邊縣農(nóng)民石光銀于1985年創(chuàng)立了“新興林牧場”，把股份制引入其中。一年后，他又在“新興林牧場”的基礎(chǔ)上創(chuàng)辦了“荒沙治理有限責(zé)任公司”。這是全國第一家農(nóng)民治沙公司。治沙公司產(chǎn)權(quán)明晰。權(quán)責(zé)清楚。風(fēng)險(xiǎn)有限，不僅有利于吸引群眾積極參與治沙，而且有利于治沙事業(yè)的自我發(fā)展。正是倚仗著治沙公司這樣有效的組織形式，石光銀才創(chuàng)造出人類與沙荒抗?fàn)幨飞系钠孥E：累計(jì)治理荒沙14萬畝。治理鹽堿灘5.5萬畝，被治理的荒沙地植被覆蓋率達(dá)到92.5%，在毛烏素沙地的南緣營造了長63公里。寬6公里的綠洲。由于異常突出的治沙業(yè)績，石光銀多次受到各級(jí)政府及有關(guān)部門的大力表彰，2002年6月又被全國綠化委員會(huì)。人事部。國家林業(yè)局授予“治沙英雄”稱號(hào)，成為我國林業(yè)戰(zhàn)線上的一面旗幟。十一屆三中全會(huì)后僅十年左右時(shí)間，沙區(qū)新增造林面積就達(dá)792萬畝，人工種草保存面積266萬畝，是建國后30年造林種草保存面積的1.5倍。到目前為止，榆林沙區(qū)林木保存面積達(dá)1190萬畝，林木覆蓋率提高到32.5%。整個(gè)沙區(qū)的荒漠化土地以每年1.62%的逆轉(zhuǎn)速率縮小，實(shí)現(xiàn)了由“沙進(jìn)人退”到“人進(jìn)沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變。

　　二、市場機(jī)制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

　　在榆林，市場機(jī)制確確實(shí)實(shí)為防沙治沙事業(yè)注入了活力，其業(yè)績是有目共睹的。但在土地沙化防治向縱深推進(jìn)的過程中，市場機(jī)制的局限也日益明顯地暴露出來。其表現(xiàn)主要是投資需求和供給之間的差距在逐步擴(kuò)大：一方面，計(jì)劃治理的沙化土地越來越靠近沙漠腹地，治理難度不斷增大，而治理標(biāo)準(zhǔn)的要求也越來越高，這就要求有更大規(guī)模的投入。但另一方面，社會(huì)投資量有逐漸減少的趨勢。投資不足已成為榆林土地沙化防治面臨的主要問題。

　　造成社會(huì)投資不足的原因是多方面的：一是土地沙化防治的公益性質(zhì)。如前所述，防沙治沙不是一種單純的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。作為一種以生態(tài)效益為主要目標(biāo)的活動(dòng)，土地沙化防治對(duì)其投資者。經(jīng)營者的行為有更多的約束。也就是說，這種活動(dòng)本身的公益性質(zhì)決定其投資者和經(jīng)營者不能以利潤最大化為追求目標(biāo)，而追逐最大利潤又是資本的本性。換個(gè)角度來看，防沙治沙的受惠者眾多且分布廣泛，從公平出發(fā)，受惠者應(yīng)當(dāng)為自己得到的好處（生態(tài)環(huán)境的改善）付費(fèi)，但在事實(shí)上收費(fèi)是不可能的。這也意味著其投資者不能獲得其投資產(chǎn)生的很大一部分收益�，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)把這種一個(gè)人的行為改善了其他人的福利的現(xiàn)象稱為正的外部性，它是市場失靈的主要表現(xiàn)之一。二是偏低的農(nóng)業(yè)比較收益。在產(chǎn)業(yè)門類中，農(nóng)業(yè)的比較收益最低，世界各國政府普遍對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼就是對(duì)這一事實(shí)的最好說明。而防沙治沙的主要收益就是“大農(nóng)業(yè)”（廣義上的農(nóng)業(yè)）的收益。在已經(jīng)沙化或具有明顯沙化趨勢的土地上投資，風(fēng)險(xiǎn)就更大，如果措施不當(dāng)或時(shí)運(yùn)不佳，投資者很有可能血本無歸。三是國家政策法規(guī)的變化。在國家鼓勵(lì)個(gè)戶承包治沙的政策下，個(gè)戶對(duì)自己在沙化土地上所植林木擁有較完全的所有權(quán)，但履行所有如和采伐權(quán)的限制條件越來越嚴(yán)。到后來，國家為了限制人為破壞植被的行為，遏制沙漠化，禁止采伐生態(tài)林。2001年8月31日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過的《中華人民共和國防沙治沙法》更以法律的形式明確規(guī)定：“對(duì)林木更新困難地區(qū)已有的防風(fēng)固沙林網(wǎng)。林帶，不得批準(zhǔn)采伐”。[1]（P9）政策法規(guī)的變化使不少承包治沙的個(gè)戶面臨困難，治沙大戶的處境就更為艱難，許多干了十幾年，把全部家當(dāng)都投進(jìn)去的治沙大戶都成了“特困戶”：治沙英雄石光銀擁有的林木估價(jià)3000多萬元，但這個(gè)“生態(tài)存折”無法兌現(xiàn)，實(shí)實(shí)在在的只是300萬元的負(fù)債；全國治沙勞模牛玉琴從1985年開始治沙，到現(xiàn)在共治理沙漠11萬畝，林草覆蓋率達(dá)到60%以上，但卻背上了幾十萬元的欠款。在新的政策法規(guī)條件下，生態(tài)林木實(shí)際上成了“公共物品”；土地沙化防治成了市場機(jī)制難以運(yùn)作的領(lǐng)域。

　　三、政府市場必須各顯神通

　　從上面的分析可以看出，榆林治沙面臨的資金困難問題是由一系列深層次因素導(dǎo)致的，它在一定程度上反映了市場機(jī)制本身的局限性。無論從理論上還是從實(shí)踐上看，土地沙化的防治都不能完全指望市場機(jī)制。作為一項(xiàng)具有明顯的公益性質(zhì)的活動(dòng)，防沙治沙的主要成果是改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，甚至?xí)�使更廣泛地區(qū)的居民受益。這樣一種社會(huì)責(zé)任，我們無法指望某個(gè)或某些個(gè)體投資者承擔(dān)。增加中央和地方在這方面的財(cái)政支出，對(duì)于緩解防沙治沙資金的供求矛盾是非常重要的，這也是政府生產(chǎn)公共物品這一一般原則所要求的�！吨腥A人民共和國防沙治沙法（草案）》曾基于這一考慮提出國家設(shè)立防沙治沙基金。[1]（P30）后來由于中央一些部委不贊成在法中規(guī)定設(shè)立防沙治沙基金的內(nèi)容而刪去了這一條。[1]（P40）實(shí)踐證明：由于治沙活動(dòng)投資大。周期長。條件差。效益低，僅僅依靠財(cái)政貼息。稅費(fèi)減免。少量資金補(bǔ)助等優(yōu)惠政策，政府尚不足以保護(hù)投資者的利益，調(diào)動(dòng)社會(huì)投資治沙的積極性。所以，政府必須在土地沙化防治的投資方面扮演更重要的角色，并尋找更有效的投資方式，在保護(hù)治沙投資個(gè)戶和企業(yè)利益的前提下吸引社會(huì)投資。

　　當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)政府的投資責(zé)任，并不是完全否認(rèn)市場機(jī)制在今后的防沙治沙領(lǐng)域的作用。新的政策法規(guī)無疑使治沙投資獲利更難，特別是使以植林種草為唯一生產(chǎn)手段的私人治沙投資難以為繼。但對(duì)沙區(qū)進(jìn)行綜合開發(fā)，形成沙產(chǎn)業(yè)還是一條前途光明的道路。榆林在這一方面也進(jìn)行了一些有益的探索。如面臨困境的治沙英雄石光銀就為他的治沙公司制定了“林、農(nóng)、牧。藥多業(yè)并舉，治沙與開發(fā)相結(jié)合，以治理促開發(fā)，以開發(fā)促治理，帶領(lǐng)群眾共同致富”的發(fā)展戰(zhàn)略。他請(qǐng)來專家進(jìn)行規(guī)劃，建成百畝育苗基地，培養(yǎng)美國大杏。法國葡萄。俄羅斯大粒沙棘。金絲柳等50多個(gè)品種的經(jīng)濟(jì)樹種；在條件好的治理區(qū)打水井，平整水澆地2000多畝，建起年產(chǎn)糧20萬公斤的糧食生產(chǎn)基地；發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，飼養(yǎng)牛。羊。豬3000多頭（只）；創(chuàng)辦綠色食品廠，把當(dāng)?shù)厥�產(chǎn)的沙芥菜�？嗖恕Ｉ呈[等綠色野菜加工成袋裝綠色食品；種植。加工麻黃等沙生藥材；建起年產(chǎn)3000噸的復(fù)合飼料廠。迄今，這個(gè)治沙公司的年收益已達(dá)100萬元。這就說明，在一定的限度內(nèi)，土地沙化防治領(lǐng)域的市場機(jī)制仍然具有旺盛的生命力。市場機(jī)制下私人投資在資金使用效率和成果管護(hù)方面的優(yōu)勢尤非政府直接投資可比。所以政府在防沙治沙方面的職責(zé)應(yīng)該是用自己的投資彌補(bǔ)外部性給私人投資造成的損失，從而保證市場機(jī)制的順暢運(yùn)行。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]中華人民共和國防沙治沙法[Z].北京：法律出版社，2001.